政府生态文明建设浅议
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摘 要：作为保障环境法治体系良好运行的倒逼机制，政府生态文明建设随着环境立法的不断更新而逐步发展，虽然政府生态文明建设的理论研究一直没有中断，但无论是理论上还是实践中，政府生态文明建设仍然存在着缺乏龙头法、缺乏公众参与、制度合力若、智库分配不均等问题。为走出当前困境，政府生态文明建设应从生态环境规划、生态环境保护、生态环境治理三个方面进行优化，以此推进生态文明法治建设。
关键词：生态文明;环境保护;法制建设
一、政府生态文明建设研究的理论研究
广义上说，生态文明建设在我国一直没有中断过。国内研究的基本发展趋势，一是从整体上看，我国理论界目前将生态环境看作一个整体并上升到人类文明的高度，其研究重点是对生态文明全方位建设的研究，而不仅仅是研究环境保护这个单一的层面。二是高度认同应摒弃以点源化、末端化和碎片化调整机制为特征的传统生态法治布局，由点到面，认为应该建立健全系统化、法治化、科学化的生态环境建设机制。三是地方政府生态文明建设的研究正在逐步开展。但客观上说，目前，还没有对生态文明建设法治保障的完整体系进行系统研究，无法查漏补缺，因而会影响到生态文明建设法治保障的整体推进。
第一，生态文明建设的基础理论研究还须取得更多实质性进展。经济转型等既是环保法得以实现的结果，也是其顺利推进的原因。生态文明建设研究需要更宽广的视野、更坚实的理论基础，才能找出更明确的症结，开出更有效的药方。当前的研究还存在局部和碎片化的特征，规范的应然逻辑还有待进一步关注。
第二，具体环保法律制度的研究有待深化、细化。在生态文明建设中，环境公益诉讼制度、环境信息公开制度以及水环境治理、生态补偿机制、环境污染第三方治理、绿色发展评估制度等，都是环保法实现的重要环节或重要方面。这些具体制度的研究目前还略为粗糙，特别是结合地方实际和具体实践的研究，还表现得较为薄弱。
第三，生态文明建设落实的“地方化”研究有待强化。在地方经济社会发展中，传统的环境问题（如环境污染与经济问题、环境污染的整体性与经济效益的局部性等）与新问题（如公益诉讼、技术评估意见、环境修复费用的计算及其使用、监督问题等）还须要在法治的框架内予以准确应对。
二、江苏省生态文明建设存在的主要问题
（一）缺乏龙头法，机械复制与宏观宣示的地方立法较多
《江苏省环境保护条例》被废止后，生态环境具体立法“群龙无首”，整个法律体系出现了紊乱状态。同时，江苏现有的生态文明建设法律制度也大多偏向原则性的宏观宣示，缺乏细致规范与深入落实。设区的市在立法结构片面追求“高大上”的情况较为严重，各种生态环境地方立法片面追求结构的完整性，许多能够通过“决定”等立法形式解决的事项却在立法时追求“条例”等“结构完整”的立法形式，造成立法的机械复制、重复立法。
（二）公众参与不足
江苏在生态环境立法中已经高度重视相关领域专家学者的专业性意见，在立法过程中也将他们积极吸纳进来。但是，江苏在立法过程中公众参与方面还存在一定的不足。这种不足主要集中在两个方面：一是公众参与渠道的不足;二是公众参与能力的不足。
（三）在形成更为强大的制度合力方面仍存在明显不足
制度合力，有别于传统将制度设计与制度执行分割，将立法、执法、司法、守法等各环节分割，将各环节内部各要素分割，而是应该将各个部分结合起来，从而形成一种合力，在这种合力中，行政权无疑处于核心地位，围绕行政权形成与其他权力的良性互动，有助于更好地提升法治核心竞争力。然而，江苏在形成更为强大的制度合力方面仍存在明显不足。就目前生态文明建设的基本情况来看，仍然存在的问题有：一是尚未完全形成制度设计与制度执行的合力;二是尚未完全形成法律执行之间的合力。法律执行之间的合力主要指执法与司法之间的合力，即通过完善执法与司法的衔接、加强行政应诉能力，形成执法与司法的相互配合与制约。反之，则两者自然不能形成合力。主要表现为：行政应诉能力不够;尚未完全形成行政执法与全民守法的合力;尚未完全形成行政执法与行政监督之间的合力。
（四）智库资源分布不均衡
江苏作为科教文化大省，省内具有丰富的专业的高端人才资源，这些人才资源可以作为地方生态环境立法智库的储备资源，以为地方生态环境立法提供人力与智力支持。但是这种资源在省内分布极不均衡，如南京、苏州等地区高校、研究机构林立，必然可以为所在地的生态环境立法提供巨大帮助;反观苏北地区高校、研究机构稀少，人才短缺，这些都将制约苏北地区生态环境立法的发展与进步。
三、促进政府生态文明建设的措施
（一）生态环境规划
促进政府生态文明建设，须在立法中明确生态环境保护规划（主要包括总体目标、指标体系、重点领域及重点工程、重点任务、保障机制和措施等）的编制、批准、效力及其实施，及其与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接，并据此落实生态环境保护红线制度。
（二）生态环境保护
首先，“生态环境保护”应规定生产生活中的一般性保障制度，主要包括制定生态文明建设指标体系（包括生态安全、生态经济、生态环境、生态人居、生态文化、生态制度等），除此之外，还应含纳其他方面，以较为全面的保护措施进行生态文明的建设。
其次，“生态环境保护”还应就其特殊性保护对象作出规范。以江苏为例，从对象上看，江苏生态环境治理的地理特殊性主要表现为“一江、一海、两河、两湖”。“一江、一海、两河”构成一个巨大的“井”字，与“两湖”共同组成江苏省主要的生态环境建设区域。因此，政府生态文明建设中的立法应针对地方生态环境治理的特殊地理作出回应，在此基础上，还应该提升其生态治理体系和治理能力法治化建设，这是政府生态文明建设的应有之义。同时，立法应对地方的特殊保护对象，如生态保护特区、生态保护引领区、开发区、产业园区、国家级新区、自贸区以及近岸海域污染防治等作出立法回应，运用法律手段进行强有力的生态保护。
最后，“生态环境保护”还应就其信息公开与公众参与作出规范。生態环境重大决策、生态环境建设规划及其执行情况、生态功能区范围及规范要求、生态环境建设指标体系及绩效考核结果、财政资金保障的生态环境建设项目及实施情况、生态补偿资金使用和管理情况、社会反映强烈的违法行为查处情况、生态保护红线的范围和内容等都应当听取公众意见;公民、法人和其他组织发现污染环境和破坏生态行为的，或负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权举报。
（三）生态环境治理
首先，“生态环境治理”应就其行政保护这一最基本的手段进行规范，主要包括生态环境保护中的行政处罚;生态环境保护中的行政许可;生态环境保护中的行政征收、征用;生态环境保护中的行政收费;生态环境保护中的行政强制;生态环境保护中的行政指导;生态环境保护中的行政约谈;生态环境保护中的磋商;生态环境保护中的其他执法手段。
其次，“生态环境治理”应就区域生态环境治理联动机制及其司法治理等作出规范，主要包括环境公益诉讼制度、生态修复制度、生态补偿制度、生态损害赔偿制度等，通过多制度联动，来推进区域水污染、大气污染联防联控。
最后，“生态环境治理”可以引入一些新的治理手段，如生态环境行政裁决。生态环境纠纷自身的特点为行政裁决提供了现实需要。需要强调的是，我国行政裁决制度的回归与嵌入需要进行全面的体系性重构。
参考文献
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