市级自然资源信息化顶层设计思考与实践
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随着机构职能调整，自然资源管理对信息化的要求越来越高，强化自然资源信息化顶层设计的需求日益迫切。但目前国土和规划的信息化顶层设计普遍存在理念先进、内容高大上、但却难以落地实施的问题。在广泛调研基础上，经过几年的国土规划信息化顶层设计项目实践和总结，本文分析提炼了自然资源信息化顶层设计存在的问题，提出了确保信息化顶层设计落地实施的措施和步骤，可为自然资源信息化建设提供借鉴思路。
随着机构职能改革，原有国土、规划管理业务的融合，自然资源信息化建设要实现自然资源精准治理、立体协同、智慧决策，必须强化自然资源信息化的顶层设计（甄峰，秦萧，2016）。在广泛调研分析的基础上，作者根据近几年在自然资源信息化发展规划、顶层设计及信息化建设方面的实践，总结了当前自然资源（或国土/规划）信息化顶层设计存在的普遍性问题，并根据实践经验提出了相应的应对措施，以期为自然资源管理信息化建设的跨越式发展提供理论和实践支撑。
一、自然资源信息化顶层设计的必要性
在2018年机构改革之前，北上广深、武汉、佛山、沈阳等部分国土、规划已经合并的城市，在自然资源管理机构职能调整上已具备较好的基础，其自然资源管理信息化建设已积累了一定实践经验。但由于缺乏自然资源信息化顶层设计，导致目前信息孤岛严重、信息化对业务覆盖不全、数据交换不畅、规范和标准不一致、部分系统与当前先进手段结合不够深、数据分析挖掘能力薄弱等普遍性问题（苏乐平等，2018）。零散式的信息化建设已无法满足当前自然资源管理支撑和决策的需求，自然资源信息化顶层设计显得十分迫切。
二、自然资源信息化顶层设计存在的问题
自2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》强调“加强顶层设计、规划统筹”的指导思想后，从国家到省、市都高度重视并在智慧城市、国土、海洋等领域开展了一系列信息化顶层设计实践（丁艺等，2014）。但调研发现，目前信息化顶层设计至少还存在以下问题：（一）信息化顶层设计和信息化发展规划混在一起，或者与已制定的信息化发展规划衔接不够紧密。事实上，信息化发展规划是根据工作实际需要制定的信息化发展总体思路和纲要，而顶层设计则是对发展纲要的具体延伸、细化和技术实现，从数据体系、架构体系、服务体系、应用体系、安全体系、保障体系等各方面进行细化的信息化实施框架和技术实现手段。由于二者边界不清，导致有些顶层设计方案最终难以落地。（二）顶层设计往往“强规划、弱设计”。为了提高顶层设计水平，往往用概念代替战略，用形式替代内容，导致后期实施建设因技术、资金等限制无法实现发展规划目标的系统性风险。对于部门的信息化发展，既要重视战略层面的发展规划，也要重视战术层面的顶层设计。顶层设计必须立足全局视角，自顶向下的对信息化建设的各方面、各层次、各要素进行深入研究和具体工作统筹铺排。（三）信息化顶层设计往往重技术、轻实际，导致建设投入高、建设成果与实际需求不相符。信息技术发展迭代快、创新性强，毋庸置疑，开展信息化顶层设计必须充分融入新技术、新理念。但分析发现，为了让信息化顶层设计充分体现未来发展趋势，许多顶层设计往往过于注重人工智能、区块链、云计算、大数据、物联网、虚拟现实等“高大上”技术的堆砌，却忽略了对信息化基础现状、人财物力、将来运维成本、以及是否符合上级部门的信息化整体发展思路、同级部门的信息化发展协调、下级部门的信息化实际需求等方面的统筹考虑。这导致各地信息化顶层设计在内容上比较相似，在实施上由于与实际结合不够紧，比较难以落地。
三、自然资源信息化顶层设计实践与思考
为了尽量避免上述普遍存在的问题，作者在开展自然资源信息化顶层设计探索实践过程中，采用了图1所示的总体路线图。对于顶层设计的目标、原则、工作步骤等均充分考虑实际情况开展。尤其是为了确保顶层设计的可落地性，特别强化了顶层设计向实施建设的无缝传导，在完成顶层设计的同时，配套开展了5年建设路标和重难点专题研究。
顶层设计的目标是随着信息化建设基础和实际投入等实际情况的不同而变化的。考慮到佛山市自然资源局经过多年信息化建设，在平台建设、标准统一、数据共享、信息化人财物等方面已具备一定基础，经过广泛调研分析，确定该局信息化顶层设计目标如下：从管理机制、业务、标准、技术、数据、应用、设施、安全、保障等九个方面，提出内容完整、相对稳定、可持续改进的、先进的、操作性强的自然资源信息化架构体系，最终实现市级自然资源信息化建设达到国内先进水平，保障自然资源信息化全面支撑管理事业发展。
编制过程中，遵循的顶层设计原则包括：1.规范化原则。严格按照国家、部委及省厅有关规定规范要求，进行规范化设计；2.实际性原则。设计内容必须紧密结合本市自然资源管理业务实际需要，充分考虑全市信息化发展规划总体思路、同级部门的信息化建设协同以及各区自然资源管理的信息化需求，围绕市自然资源局在战略、管理和执行各层面存在的问题开展针对性的设计研究。项目铺排必须充分考虑本地人财物方面的承受能力；3.先进性原则。在设计思想、系统架构、应用技术上要有一定的先进性、前瞻性，充分考虑新技术的应用、创新性的应用场景设计，延长顶层设计的生命周期，确保后续建成的应用系统具有良好的稳定性、可扩展性；4.数据逻辑性原则。数据是信息化的“血液”，数据体系设计并非以破除孤岛、打通数据链为核心，而是通过理顺不同业务数据之间的逻辑关系、确定数据背后逻辑链条，从而体现各板块业务数据之间的关联性原则；5.安全性原则。除了系统本身的安全性，重点设计数据、行为等方面的安全机制，建立严密的访问权限、控制机制等措施。
在信息化顶层设计目标和原则约束下，在广泛调研基础上，明确信息化顶层设计的流程如下：
（一）广泛调研。调研包括三部分内容，一是通过查阅文献，广泛调研各部门、各行业在信息化顶层设计方面成果经验和存在问题；二是调研北京、上海、武汉等国土规划部门合并较早、顶层设计和信息化水平较先进的城市，学习总结其实践经验和教训；三是深入调研本地本部门信息化建设现状、对业务的支撑和匹配程度以及存在的问题，充分了解掌握本地本部门信息化情况、需求和问题。 （二）分析诊断。分析本部门在组织机构设置、业务覆盖衔接、业务标准规范、数据逻辑、应用系统、技术体系、基础设施、信息安全等方面存在的问题和差距，编制诊断报告。
（三）明确问题、制定目标。基于分析诊断报告，通过对问题差距的归纳凝练，形成明确的问题清单。针对存在的问题，统筹考虑本部门信息化实际情况和业务发展需要等，制定符合实际的总体目标和原则。
（四）开展顶层设计研究。顶层设计内容包括提出顶层设计的目标、原则、总体框架设计、业务体系设计、以及标准、数据、应用、技术、基础设施及安全等各分支体系的设计。各体系的设计应采用普遍使用的企业总体架构（EA）、面向服务架构（SOA）、信息资源规划（IRP）、业务组建模型（CBM）、业务流程管理（BFP）等先进理念和技术方法，提出业务部门的优化设置建议，制定信息化建设各方面的具体实现思路和重点建设内容，编制顶层设计报告。
（五）编制近期（5年）建设路径报告。根据顶层设计思路，结合实际需求，按照急用先行原则，有序布局最近5年应开展的信息化建设项目，形成自然资源信息化建设5年行动计划，分年度对建设的目标、成效、内容、经费等细化、具体化。该工作的目的是在顶层设计方案约束下，对近期信息化建设提出明确指导性路径，类似于城市总体规划下的分区规划或控制性详细规划编制，确保实现信息化顶层设计和建设实施之间的无缝衔接，避免前述普遍存在的顶层设计方案难以落地的问题。
（六）编制信息化专题研究报告。此报告是对近5年信息化建设工作中的重难点内容开展专业性较强的专题研究和详细设计，重点着眼于IT技术（技术支撑平台、数据仓库设计、基础设施云运维）和业务信息化应用（综合政务、国土空间规划编制和管控评估、决策支持、公众服务、空间资源管理）两大方面，其目的是进一步增强5年信息化建设的可落地、可操作性，为实现信息化顶层设计思路奠定良好基础。
需要说明的是，上述6个步骤全程都需要行政管理业务人员的参与，通过交流互动，不断将他们的业务需求反馈到信息化设计和建设路径中，确保落地成果符合实际需求。
四、建议
与相关信息化顶层设计相比，本研究改进之处在于，除编制完成顶层设计总体报告外，还层层递进开展了信息化5年建设路标和针对重难点突破的信息化專题研究，其优势在于可确保顶层设计方案能够落地实施。尽管如此，今后还应开展以下方面的深入研究和实践：（一）加强对顶层设计成果的质量评估研究。顶层设计成果的质量如何，往往只有通过后续的信息化建设实施及实施效果才能判断。但目前，顶层设计成果的质量往往由专家评审裁定，尤其是其实施效果缺乏评估和跟踪，对于评估的手段方法，国内外也都还缺乏深入的研究（Yu et al， 2006）。对于顶层设计成果质量，要充分意识到新技术新理念不等于能力和效益，顶层设计中采用的新技术多，不等于该顶层设计的质量和效益就好。顶层设计效益的高低只能靠后期的建设实施、及其多轮评估来检验，绝不能用“提高整体信息化水平、增强政府决策能力”等过于抽象而难以量化的表述代替事实上的效益评估。（二）树立顶层设计成果进行修编的理念，强化顶层设计思路的调整、迭代。随着社会经济发展和国家战略需求，自然资源业务管理的需求处于不断变化调整之中，同时，信息化技术也在快速更新迭代之中，因此，自然资源信息化的顶层设计方案和思路也应根据实际变化作出相应调整优化。唯有如此，才能确保顶层设计思路的延续性、实际性、先进性和可操作性。
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