乡村振兴视角下基层治理结构探析

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　　摘要    “三农”问题始终是关系国计民生的根本性问题，十九大报告中提出的乡村振兴战略从生产、生活、生态、文化等多重角度构建了我国现代化治理格局。本文基于乡村治理研究和村民基层自治的基本结构和发展模式，对我国乡村振兴战略进行深入分析，并对现代治理框架和政策体系进行梳理，以期为乡村振兴战略的实施提供创新性思路和可行性建议。
　　关键词    乡村振兴;基层治理;民主自治
　　中图分类号    D422.6        文献标识码    A
　　Abstract    The three rural issues are always the fundamental issues related to the national economy and the people′s livelihood.The strategy of rural revitalization proposed in the report of the 19 th National Congress of the Communist Party of China has constructed the pattern of modern governance in China from the multiple perspectives of production，life，ecology and culture. Based on the research of rural governance and the basic structure and development mode of villagers′ grass-roots autonomy，this paper maked an in-depth analysis of the strategy of rural revitalization in China′ and reviewed the modern governance framework and policy system，in order to provide innovative ideas and feasible suggestions in the implementation of the rural revitalization strategy.
　　Key words    rural revitalization;grass root governance;democratic autonomy
　　长久以来，我国城乡发展存在二元经济体制结构，城市利用城乡剪刀差提取农业剩余和农村地区的资源作为发展城市和工业经济的原始积累，农村地区在相当长的一段时间内都存在缺乏足够的内生动力和政策资金支持的问题，无法获得可持续性发展动力[1]。十九大以来，党和国家将新时期的乡村发展战略概括为“乡村振兴战略”，不仅涉及到了农村地区的产业、生态、政治、文化，还将发展规划延展至21世纪中叶，以期为我国的乡村振兴战略提供时间和空间上的制度保障。
　　村民自治制度是我国基层治理的一项重要制度保障。我国现代治理能力需要我国乡村地区的基层自治组织认清现阶段乡村治理结构及其主体权利，明确治理空白地带以及阶段性治理乏力问题，并对乡村治理的基本结构和主体进行回顾和思考。这对广大农村地区治理结构和治理能力的现代化具有明确的现实意义。
　　1    基层治理的历史沿革
　　1.1    建国初期的基层治理
　　建国以来，我国乡村地区的基层治理进行了行政组织区划的全面改组，随着土地改革和人民公社化运动的开展，村庄当中的土地资源和集体资产开始了“三级所有，队为基础”的管理组织模式，国家行政权力垂直向下延伸至村庄，行政控制和社会主义生产模式使得乡村治理产生了两方面的变革。一方面，乡与村的关系不再是乡土社会的地缘属性，而是以行政组织秩序为基本内涵的上下级关系。乡与村的关系实质是“国家——社会”关系的形态在村庄中的演绎。另一方面，村干部的行为动机不再是基于理性行為人的价值选择，而是在农村地区社会主义改造热情的感染下，自愿成为“代理人”的角色。当国家利益与村庄利益产生矛盾时，基于“代理人”角色往往倾向于维护国家利益，而此时的村庄也失去了以往“皇权不下县”的治理结构，宗族势力逐渐在村庄当中偃旗息鼓，连有威望的族长也很少可以干预村庄中的集体事务。祠堂、宗祠、祭祀等活动在此时也变得苍白无力，村庄内生秩序得以成长和发育的平台被自上而下的行政组织秩序所代替。
　　1.2    现代化基层治理状况
　　随着改革开放以及现代市场经济体制的建立，乡村地区实行了包产到户的“大包干”，极大地解放了农村地区的生产力，乡镇企业也犹如雨后春笋般迅速增长。村集体经济不断壮大，村庄精英也由原来的政治精英为主转向了多元化。一方面是农村税费改革，取消了“三提五统”和农村行政事业型收费，乡镇政府逐渐失去了对村庄的控制权力，尤其是在《村委会组织法》颁布实施后，国家将村民自治权合法化，村庄拥有了更多的自治权和发展空间。此时经济精英和宗族认同感等体制外的精英由于手中掌握着大量社会资源，开始逐渐显露出对于村庄控制权的欲望。表面上看，他们并未参与村庄集体事务的决策和执行，但却能在无形之中引导村庄舆论导向或挑起权力场域间和派系间的矛盾。当然，从另一方面来讲，乡镇政府也并非完全退出历史舞台，他们通过扶持村庄精英和能人上台来达到控制村庄的目的，并通过“村财乡管”来扩大乡镇权力。因此，乡镇权力并未随着“乡政村治”而过度收缩，只是在国家提出取消农业税后逐渐失去了自己的行动工具[2-3]。乡村关系和村庄中的能人是探究村庄基层治理结构的2个重要主题。 　　2    乡村振兴视角下的基层治理
　　2.1    基层治理的结构与主题
　　自1998年的《村委会组织法》颁布实施以来，我国乡村治理领域研究有了长足的进步，也取得了丰硕的成果。现有的文献中，将乡村治理和基层自治等研究的结构和主题分为3个层次。首先，作为结构功能主义的探索范畴，基层治理研究大多将乡村治理的结构分类为“国家—社会—公民”3层分析角度。
　　乡镇政府的行政权力是国家政权在乡村地区的权力划分，代表的是国家的行政权威，并对广大农村地区的生产发展和管理规划起领导作用。社会层面则是以村委会为代表的农村集体组织，这一组织的设置不仅明确和扩大了村集体经济的发育平台，并将村民的议事热情和民主认识拉高到了与现代社会相适应的高度。公民层面则是3层分析框架的基础，也是最为复杂的结构之一[4]。一是在乡村振兴战略的背景下，村民的贫困问题和人居环境改善问题与基层治理的方式和成效密切相关，村民在生产生活中遇到的小事都能成为治理问题。二是村民的民主参政意识和热情，3年一届的村委会选举给了村民自己选取当家人的权力和机会。但是，选举过后仍需要拥有足够的耐心和热情，积极引导村民形成创新的思维方式和较高的综合素质，自己动手动脑管理自己的村庄，并提高村民的组织化程度。只有如此，乡村事业发展才可称之为现代化的乡村治理。
　　2.2    村民自治的社区发育基础
　　社区一词是指若干社会群体或社会组织聚集在某一领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体的最基本内容[5]。其中，农村社区在我国传统社会中表现得极为明显，社区中的村民重土安迁，地缘属性与血缘属性在社区中发挥着重要的治理作用。
　　在传统社会中，大多社区都是由士绅和宗族主导，社区中的村民只承担生产和人丁的角色，而与治理无关;但现代化的农村社区和社区治理不仅强调人口数量和地域的广袤，社区中社员的组织化程度、文化认同感、民主意识成了新时代乡村振兴战略背景下村庄社区的内涵。
　　村民自治是转型时期社区治理的新逻辑，总体分为3个部分：首先，民主化社区的发展需要村集体经济组织运转有效、村级财务明晰，而良好的财力和丰富的资源状况是社区发展的基础。缺乏活力的村庄往往由于村民在长期生产和生活中处于积贫积弱的状态且看不到任何希望，導致人口流失和社区的空心化。社区发育平台的构建需要一个良好的村级财力作为保障。其次，社区中的人是社区发展和维系认同感的源头活力，而提升村民组织化程度不仅是现代市场经济和生产模式的本质要求，更是治理能力和治理体系现代化的本质要求。小农户精耕细作，固定成本较高且规模小，无法与现代农业进行对接，谈判能力低下，缺少在市场当中激流勇进的能力。加之科学文化素质低下，缺少新型农民为推广和普及新型农业科技，农民将一直在市场竞争中处于劣势地位。当农民组织化程度较高时，村庄的“精英俘获”现象就会大幅度降低，村民中懂得政治语境和“见过世面”的社员会与村庄精英形成权力场域的博弈。牟利型精英在组织化的社区成员面前也将无利可牟。最后，为社区治理和乡村振兴提供制度保障和法律保障的权力武器是很有必要的。人的生产活动都要在社会中完成，而制度为人们的行为提供一种规范，提供一种模式化的行为准则，亦或是搭建了一个连接人与社会的框架。规范的社区民主化制度建设是当代农村社区治理问题的外部保障，但需要注意的是，当外部制度嵌入村庄社区内生秩序时会与其产生冲突。因此，要因地制宜、因时制宜的推行合理、合法化制度，充分尊重社区村民的主体创造性，让制度的推行和反馈都能得到村民的认可[6-7]。
　　3    展望
　　乡村治理结构问题是“三农”问题的核心问题，在国家治理能力和治理体系现代化进程中，乡村治理问题呈现出三层结构形态：一是作为组织行政秩序的乡村关系嵌入，二是作为农村社区建设的村集体组织（村委会、基层党支部等组织），三是基层村民和乡村自组织为代表的村民。框架结构中凸显了“国家—社会—公民”理念的构建模式。在乡村振兴战略背景下，乡村治理结构将进一步深化，村民的组织化程度会进一步加深，农村社区民主化进程将会随着我国村民自治制度的不断完善而不断前进[8-10]。
　　在转型时期的我国乡村地区，治理能力和治理体系现代化的实现路径应包含以下几个方面：首先，优化村庄治理结构，下沉治理重心。应注重村庄治理主体协同参与，实现“共治、共建、共享”的社会治理格局，注重村庄的经济效益与社会效益相统一[11-12]。推进社区民主制度不断完善，为乡村治理结构的优化和升级提供制度保障。其次，提高农民组织化程度，增强农民科学文化素养，打造出一批有情怀、懂技术、有能力的新型农民。增强农村社区治理的有效性，创新农村社区的信息化治理手段，整合村庄优势资源，通过开通便民热线、信息交流平台等方式为村民的沟通网络搭建更优质的平台，推进农村社区和组织的公益性、志愿性建设，使农民能够真正的组织起来，与现代化农业和社会进行良好对接。最后，继续推进农业供给侧结构性改革。新时期的农业生产迫切需要以市场需求为导向，加快调整产业结构的速度，推出优质品牌和过硬产品，提高农业全要素生产率，不断探索优化产业结构和区域布局，推动农业生产向优势区聚集。
　　4    参考文献
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