国家信息中心建设构想
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作者: 顾璐璐
摘要：管理信息系统已完全融入我们的日常生活，但也面临着因信息化建设缺乏统一规划与协调而产生的诸多不完善。基于此，我们需在政府层面开展一些优化工作，构想以国家为主体来建设标准化的信息平台，将社会基础信息进行公用事业化改造，改革基础信息的登记采集机制，为政府履行社会管理职能创造条件，进而实现社会整体运转效能的提升。
关键词：电子政务；信息中心；监管平台
中图分类号：TP393文献标识码：A文章编号：1009-3044(2012)06-1444-02
先来看一个近期的社会热点：食品安全。食品安全领域内的大量负面新闻可谓触目惊心，无良商贩对于经济利益的追逐已远超道德底线的约束，而政府监管的缺位则在另一方面助长了整个食品行业的不良风气。
以食品监管为例，目前整个食品行业被细分为生产、流通以及餐饮等环节，分别由质监、工商以及食药监等职能部门实施监管，由于食品行业在实际经营过程中确实存在着环节交错、业务穿插等现象，且各部门在日常工作中又承担着各项其他职能，势必造成了重复监管、监管盲区、标准多重、力度不足等混乱现象并存的局面。监管主体在履职过程中通常所采用的资质审核、抽样检验等手段往往都只能停留在形式层面，无法对食品原料、生产工艺、保存条件等核心要素实现全覆盖、全周期的有效监管。
面对此的困局，在政府整体架构暂时无法实现大调整的约束下，亟需通过升级手段、整合资源、协调力量、深化内涵来快速提升监管的成效。基于此，在国家层面构建起标准统一、应用广泛、融合度强、接入便利、安全可靠的信息平台则是当务之急，更是信息化建设走上新台阶的基础工作。
1政府信息化建设的现状与突出矛盾
经过数十年的建设，社会的信息化程度已达到了较高的水平，可以说已完全地渗透到了日常生活中的每个细枝末节。但随之而来的是：信息化建设因缺乏统一规划与协调而产生了功能重叠、信息孤岛等诸多不完善之处。
沿用食品安全监管的例子，各级各类监管方大多都建立了各自分散的信息系统，也有部分地方政府针牵头开发了跨部门、跨职能的专用系统来实施监管操作。但从系统运行的效果来看，分散系统的层级、需求、标准不尽统一，且没有实现数据共享与联动，造成了“各监各管、互不通气”的局面，使得政府在整个过程中忙于协调、留有盲区；而专用系统则普遍存在信息来源不畅、更新维护不易的情况，直接体现为响应缓慢、成效不显著。此外，信息系统在监管过程中通常只是对“证照、资质”等“硬件”进行审核，对于“原料追溯、工艺规范”等“软件”则有所忽略，而“风险预警”则更是无从下手，这都使得目前的监管系统只是“看起来很好”。
食品安全监管只是政府众多职能之一，政府信息化建设水平的整体提高应当体现在“民众生活更便利、经济发展更顺畅、监管行为更有效、政府运行更透明”之上，当前阶段所面临的主要矛盾在于：数据采集方面，普遍缺乏标准统一的建设性规划，各部门都建立起了标准各异、功能重叠的基础数据库，导致公众负担大、政府效能低；信息运用方面，缺乏行之有效的分析型应用，应用的开发局限于工作流、数据仓储等方向，这都表现为信息化仅停留在初级的存储、调阅等层面，对于数据预警、决策支持等中高端需求则难以满足。
2国家信息中心的建设构想与职能设定
我们期待着这样一种社会生活：每个人自一出生，便拥有一个唯一且终生不变的“身份识别载体”，个人基础信息也将被及时采集并不断得到更新，以自然人为节点的社会公民体系实现了全数字化，在给公众服务带来便利的同时也能有利于维护社会运行的安全稳妥；每个经济体在存续期间也只需到政府“专职登记部门”进行“一口式”基础信息采集，其他各职能部门在取用基础信息后再根据专业分工来开展工作，这在提高了行政服务效能的同时也能在统一的平台上建立起跨部门、跨职能协作的综合监管体系。
无论是经济体还是自然人，只要持有唯一的“身份识别载体”便能通行于各机构之间，免却了重复登记信息、办理证件的繁琐操作，也便于在全社会范围内建立起全覆盖的信用体系。我们更可以将“基础信息采集与运用”发展为类似供电、供水等形式的“公用事业服务”，逐步设立起集约化、规范化的信息服务体系。
基于这样一种期待，我们提出了建设国家信息中心的构想。其主要承担了“基础数据采集”、“信息安全仓储”、“身份登记甄别”、“协同监管平台”、“社会运行分析”等主要职能。
基础数据采集方面，根据社会活动参与者的属性不同将其分为“自然人”和“经济体”，在建立起标准化登记规范的基础上将全 社会的信息登记职能进行统一归集。基于此，社会公众与政府间形成了单一的“信息交换接口”，既提高了基础信息采集的高效性和便利度，又保证了数据更新的协同性和准确度。
信息安全仓储方面，可依照信息可公开程度分类设置安全仓储等级并配置相应的安全策略，政府各部门可根据各自的职能分工来取用相关基础数据，政府向公众公开的信息也可以存储于此并实现统一发布。
身份登记甄别方面，将各类认证、许可、资质以及其他各类基础信息集中于“身份识别装置”中，以此来实现真正意义上的“一卡（证）通”，在社会公众和政府两方面都能获取信息化带来的便利。
协同监管平台方面，可充分发挥数据集中、操作协同的优势，辅以专业化的监管应用程序，就能打造出协作化的联动监管平台。例如我们可将企业生产经营过程中的货物流、资金流、以及票据流等要素进行汇集后纳入联动监管范围，税务、外汇、运输、央行等部门便能够据此开展协同监管。
社会运行分析方面，可将目前国家统计与调查等部门的职能进行融入与扩展。在“现有”的基础信息之外，由专职部门报送企业经营状况等不便公开的信息，经统一的平台分析后了解到社会运行状况，因统计口径不一而造成“数据打架”的现象也将不再会发生，相应的工作效能更会得到全面提升。
在有了整体构想并对具体职能进行初步设定后，我们就需要有一个实体机构来进行实现，这就引出了“国家信息中心”的概念。通过此机构的牵头，我们可以让社会生活更便捷、公众服务更高效、政府工作更透明，这也正是我们所追求的提升生活品质、实现社会主义政治文明之目标所在。
3国家信息中心的运行架构
国家信息中心覆盖了信息的收、存、用等多个方面，可依据具体的分工来设定相应的机构与权限，我们将其划分为以下几个层面：数据采集、信息仓储、信息交换、联动分析。
数据采集层是国家信息中心的基础层面，承担着最为基本的信息收集等职能，具体包含了数据采集、身份甄别等模块。我们拟将数据采集层的工作节点延伸到最基层，将采集终端设置于各地的行政服务中心内，既保证采集工作的全面覆盖，又为采集对象提供了操作便利。相比目前，本数据采集部门实质上是整合了公安户籍管理、各职能部门中的信息登记等职能，形成“一口登记”的模式，各部门也由基础信息的“采集及使用者”转型成为纯粹的“使用者”。
数据采集层中的另有一项重要职能就是颁发、更新以及核实身份识别载体。所谓身份识别载体，就是用以存放自然人、经济体基本信息，并可进行身份甄别的、具有法律意义的介质，这与目前正在使用的第二代居民身份证较为类似。各类纸质证书的存在则仅被保留其象征意义，换言之就是不再具有完全的法律效力。
信息仓储层是国家信息中心的关键层面，承担着全社会海量信息与数据的归集和存储职能，覆盖了策略调用、数据贮存等方面。在部署过程中，我们可采用这样的模式：全集中式的存储-分区域化的备份-省级的落地映像。数据仓储实现的全集中给信息的有效使用带来了很大程度的便利，也对信息调用的反馈效率及存储策略提出了更高的要求。
信息交换层是国家信息中心的核心层面，承担着各类数据与信息的交换互通职能，是信息化建设过程中在根本上提升效能、实现联动之层面。信息交换层的部署模式则可与仓储层相类似，对效率、安全、成本等要素需进行综合考量。
联动分析层是国家信息中心的精髓层面，是对各类社会信息资源进行整合后予以充分利用的平台。我们可在此开发出各类监管应用，运用数据全面、平台统一等优势，对整体社会运行情况实现有效分析与掌控。
4预期的困难及挑战
国家信息中心在构建、运行过程中势必会遇到来自于各方面的困难与挑战，我们可进行初步的预判：
对于政府及其相关部门而言，其关注点集中于职能设定、职责划分以及信息自主权等领域，如果上述问题不能得到妥善处理、各类关系得不到厘清的话，国家信息中心即使建成也将只是增加了一个机构而已，无法充分发挥“集约化处理”的预期效用。
要进行格外强调的一点就是“信息自主权”的问题。我们在推进政府信息共享、作业联动的过程中很早就遇到过这样的情况：即使是不涉及本部门专业的基础信息，各部门既不愿意把自己掌握的信息共享出去，也不乐意使用其他部门提供的信息。只有打破这种观念、体制上的束缚，再明确基础信息“公属共用”的性质，方能理顺“国家信息中心”与其他部门之间“采集者”与“使用者”的关系。
与此同时，各单位中承担同质性工作的“信息登记部门”则将面临着机构整合、人员调整、职能重构等一系列的举措，这也将给政府整体的管理架构带来全新的要求。
对于社会公众而言，其关注点则集中于“国家信息中心”是否能完全承担起预期的职责。公众既能享受到信息化时代电子政务所带来的便利与高效，又需坦然地接受来自政府各职能部门合理有效的联动监管。这给全社会的文明、法制程度都提出了更新的要求。
从目前的社会组织架构来看，“国家信息中心”并不完全具备建设条件，其根本原因在于各职能部门之间的“壁垒”无法在短时间内被完全打破，这将是一项系统性、长期性的项目，还将面临着来自各方面的阻力与冲击。但我们也可以看出，“国家信息中心”一旦建设完成并且按照预想职能良好运转起来后，其所发挥的效用将是我们目前阶段所无法比拟的，这也正是值得我们期待之处。
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