澳大利亚国立大学Coombs智库构建机制、运行模式及逻辑思考
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摘 要：为加强大学学术研究与政府公共政策之间深度对接，澳大利亚国立大学通过政策网络生态共同体、“研究-政策”深度对接机制、政策前景筛选机制构建了Coombs（库布斯）智库生态系统。Coombs智库采取“研究—告知—互动—整合—政策”（rINp）运行模式，有效贡献于公共政策过程，充分体现了大学研究与政府政策深度对接的治理文化逻辑、政策网络运行的知识生产逻辑、大学智库影响政策过程的正外部效应逻辑。
关键词：澳大利亚国立大学;Coombs智库;构建机制;运行模式;基本逻辑
智库作为国家治理谱系中公共政策的代言人，通过向公众提供政府政策的科学分析、客观评价和建设性评论，在决策过程中发挥不可替代的作用。大学作为新知识生产的重要基地，在“走出象牙塔”时代，其服务公共政策的优势职能日渐凸显，国际社会已进入新型大學智库发展的“黄金时代”。近年来，澳大利亚政府支持国内著名大学创建新型智库，对澳大利亚政府公共决策做出了重大咨询性贡献。澳大利亚国家公共政策研究院（ANIPP）是澳大利亚国立大学和澳大利亚政府联合战略伙伴组织，作为ANIPP的重要组成部分，澳大利亚国立大学在“公共政策提升计划”（EnhancingPublicPolicyInitiative）框架下成立了“库布斯政策论坛”（HCCoombsPolicyForum），简称“库布斯智库”（Coombs智库）。其主要使命是，在大学研究共同体和政府决策共同体协同界面开展公共政策研究活动，建立政府公共部门和大学研究者之间的战略协同关系，创建循证政策研究基地，对国家公共政策进行研究评估，为公共政策过程提供循证依据，以解决重大社会政策问题。[1]为加强大学学术研究与政府公共政策之间深度对接，澳大利亚国立大学通过政策网络生态共同体、“研究-政策”深度对接机制、政策前景筛选（Horizon-Scanning）机制构建了Coombs智库生态系统。Coombs智库采取rINp运行模式，有效贡献于公共政策过程，充分体现了大学研究与政府政策深度对接的治理文化逻辑、政策网络运行的知识生产逻辑、大学智库影响政策过程的正外部效应逻辑。
一、澳大利亚国立大学Coombs智库构建机制
（一）构建政策网络生态共同体
政策网络生态共同体是澳大利亚国立大学Coombs智库良性运行的适应性环境。Coombs智库通过构建政策网络生态体促进政策网络各行为主体协同互动和资源共享，确保研究者和决策者持续性政策对话。Coombs智库政策网络生态共同体主要包括政策前景筛选与准备（horizonscanningandpreparedness）、公民全纳性政策（citizeninclusivepolicy）、政策相互依赖（policyinterdependency）、政策学习（policylearning）四大核心要素，这四大要素之间相互依赖、相互影响、共同演进，以有效实现研究与政策深度对接，促进政策形成和执行。具体来讲，政策前景筛选和准备旨在通过相关政策议题研究，预测未来潜在发展前景，研制适宜的应急方案、能力建设和快速反应机制。通过前景筛选和准备要素，Coombs智库将政策空间中的过去经验与未来愿景相联系;与社区利益相关者协同探索政策选择，创新和验证政策理念;通过政府外政策选择验证，帮助政府对早期政策实施进行有效风险管理，检测政策利益相关者对新政策理念的支持。公民全纳政策旨在将公民社会普通公众纳入政策舆论中，形成良性舆论效应和可利用信息资源;政策相互依赖旨在处理不同公共政策领域之间的复杂性依赖关系;政策学习旨在通过“做中学”工作机理研制、实施、评估和调试公共政策。[2]
（二）建立“研究-政策”深度对接机制
研究与政策深度对接是智库有效运行的逻辑起点和归宿。对此，澳大利亚国立大学Coombs智库通过建立“研究-政策”深度对接机制，努力消除国立大学研究者和政府决策者之间的工作文化鸿沟，使大学研究者在顺利开展科学研究的同时，确保与政府政策议题保持高度一致。Coombs智库主要根据政府决策者需求开展政策问题导向的科学研究活动，创建大学研究者、政府决策者、社区公民以及其他社会组织代表等多利益相关者长效协同工作机制，以培育和协调“研究-政策”深度对接关系。[3]
在政策制订过程中，Coombs智库研究者根据政策主题创建多维研究空间，从学科视角设计政策方案，使研究证据效能最大化。每一项政策选择方案都有广泛的利益相关者参与，对政府治理产生广域性影响。虽然有时候政府最终选定的政策方案并非各方利益集团建议方案，但政策过程必然要充分考虑政策选择方案，确保政策思维过程的严谨性。如果政治决定与研究-政策过程相对接，就能够确保公共政策的科学性、民主性和可行性。然而，在具有争议性的政策空间中，研究-政策互动过程与政治决策过程深度对接会面临巨大挑战。在此情况下，必须深刻理解由价值观驱动的政治决定如何权衡基于证据和研究驱动的政策过程。对此，Coombs智库通过大学研究者专业知识与政府部门重大政策问题的有机整合，明确政策问题导向优先研究主题，围绕优先政策主题开展转化型研究项目，从而推动跨领域、跨部门政策协同，为政策问题跨学科研究提供研究-政策深度对接长效工作机制。[4]
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（三）设立政策前景筛选（Horizon-Scanning）机制
政策前景筛选机制是Coombs智库生态共同体的重要组成部分。为增强科学研究对政策前景规划的支撑力，Coombs智库根据政策过程设立了三级政策前景筛选机制。一级政策前景筛选主要关注短期或近期政策问题，这一级的政策需求具有很强的时效性，与利益相关者政策选择方案的提出时期相近。因此，Coombs智库需要在短期内组建政策各行为主体网络，并依循研究证据和利益相关者利益诉求对近期政策问题进行研判。二级政策前景筛选重点关注中期政策问题，政府需要对中期政策问题做出科学的政策选择，对此Coombs智库必须在中期时段内创建、支持和协调政策网络生态共同体，以协同工作方式开展相关政策研究，并设计政策选择方案。三级政策前景筛选关注长期远景政策问题，这是Coombs智库一项最具战略意义和投资风险性的政策咨询服务工作，Coombs智库仍然创建、支持和协调新的政策网络生态共同体，同时开展新的政策研究、转化型研究等活动，以形成政策选择方案;同时Coombs智库注重长期风险管理和政策选择的相互依赖关系，建立科学研究与政策网络深度对接的长效机制。Coombs智库依据政府决策者和大学研究者的最大利用点（utilitypoint）来规划政策前景层次，持续开展下步工作。如果将最大利用点看作是“科研出版物”阶段的话，对于政府来说，在出版物价值点实现之前就能够生成政策网络及其互动机制的价值;相反，对于研究者来说，在出版之后，其最大利用点才能够实现。[5]Coombs智库通过吸纳有丰富经验的大学研究者开展转化型研究活动，以实现其政策前景筛选目标。这样，研究者一方面能够提升其研究声誉，另一方面也能够与决策者建立网络协同关系，以实现长期参与决策过程并产生影响。 二、澳大利亚国立大学Coombs智库rINp运行模式
（一）rINp模式层次要素构成
Coombs智库在解决政策问题过程中遵循了规范化的rINp运行模式，即“研究-告知-互动-整合-政策”（Research-Inform/Interact/Integrate-Policy）模式。该模式能够准确表达国立大学Coombs智库科学研究如何在政策过程中得到多层次运用，并实现研究-政策深度对接和政策网络生态共同体良性运行，具有典型的螺旋式循环运行特征。第一层次为“告知”（Inform），主要是为政府部门决策者提供研究者开展相关研究生成的证据信息。由于其主要目的是通过研究影响政策，因此这一层次参与者的工作机理具有明显单向性，即从大学研究者到政府决策者的单向式告知，通过学术论文、研讨会、讯息媒体等形式实现研究-政策信息传递。[6]第二层次为“互动”（Interact），主要表现为大学研究者和政府决策者双向互动交流，通过不同形式的论坛、大会、伙伴关系开展研究-政策深度对话，进而促生科学研究的政策影响。在这一层次，研究者以转化型研究活动和深度文献评述方式为决策者提供研究成果信息。除了研究者和决策者互动，该层次还包括其他利益相关者参与，通过优势资源共享和共同体成员定期互动交流形成政策网络共同体，就某一政策问题达成一致意见，进一步影响政策过程。第三层次是“整合”（Integrate），这是大学研究者影响政策过程的最高层次，旨在统整政策信息“告知”和政策网络“互动”，实现研究-政策最优化整合。这一层次中，研究者就政策研制和实施为决策者提供咨询意见，并在政策评估阶段为政府提供可行性咨询。[7]在任何“研究-政策”对接机制中，都需要关注rINp模式的“告知”“互动”“整合”三个关键环节。这一模式充分表达了政策网络生态共同体能够在较大程度上将大学智库研究者整合到政策過程。
（二）rINp模式运行机理
rINp运行模式涉及广泛的政策网络行为主体，如国立大学、政府组织、Coombs智库、社区公民、媒体公众、非政府组织、产业部门等，共同构成了“政策网络生态系统”（policynetworkecosystem），政策网络生态系统为各政策主体提供了互动协同空间。[8]在政策网络生态系统中，Coombs智库借助于研究-政策深度对接机制和政策前景筛选机制，实现与政策过程其他行为主体的生态互动，将研究证据传递到政策网络生态系统，通过各种政策资本整合生成政策构想，进而影响政府公共政策过程，发挥着“政策枢纽系统整合”（systemintegratingpolicyhub）功能。Coombs智库作为相对独立的政策枢纽，既不依附于政府决策者，但又与政府决策者和其他政策网络主体协同开展政策研制工作。在这一模式中，Coombs智库负责围绕特定政策问题召集各政策利益相关主体形成政策网络环，通过政策信息告知和聚合，促使各行为主体对特定政策问题进行跨部门、跨学科、跨领域研讨。Coombs智库与其他各政策主体共同商讨政策选择，与国立大学相关学科研究者协同开展政策转化型研究，与公众媒体协同评估社区政策愿景等，通过政策前景筛选机制与各政策主体互动达成政策方案，从而告知政府未来的政策前景。
在rINp运行模式中，政府作为决策者为Coombs智库提供政策问题信息，表达政治意志，通过互动和告知机制向政策过程输入政治资本;Coombs智库一方面组织开展相关研究，另一方面汇集其他利益相关者参与政策研制过程，通过整合机制向政策过程输入组织资本。除了政府与Coombs智库之间深度互动对接外，其他各利益相关主体都在政策过程中发挥着不同功能，输入不同政策资本。如非政府组织、媒体、公众在政策过程中发挥着政策舆论和政策建议功能，通过互动和告知机制向政策过程输入社会资本;国立大学作为研究机构发挥着政策研究功能，通过互动和告知机制向政策过程输入知识资本;社区、社会组织以及产业部门作为既得利益集团，发挥着利益诉求、政策体验和信息反馈功能，通过互动和告知机制向政策过程输入信息资本。[9]在政策网络生态系统中，以作为政策枢纽整合系统的Coombs智库为核心，构成了政策资本循环体，通过螺旋式资本循环形成政策方案，最终通过影响机制贡献于政府决策（如图1）。
图1 Coombs智库生态系统要素构成及运行结构图
三、澳大利亚国立大学Coombs智库运行案例——自然资源管理计划
2008年澳大利亚政府为创建国家可持续发展自然生态环境，委任国立大学Coombs智库与芬娜环境与社会学院（FennerSchoolofEnvironmentandSociety）联合启动了“自然资源管理与区域政策规划整合项目”研究咨询计划，旨在为政府提供相关政策评估信息，推动自然资源管理循证政策形成。对此，Coombs智库通过三条途径有效实现了自然资源管理研究与政策形成的深度对接，为澳大利亚政府科学研制国家自然资源管理政策提供了必要的智库服务。
（一）促建多方协同关系网络，创建政策共同体
为实现研究与政策深度对接，充分发挥Coombs智库决策咨询服务职能，Coombs智库在政府部门和Fenner学院建立了双方协同长效机制，通过“研究传信政策”（researchinformingpolicy）对接机制将政策议题与研究项目有效融合，促使芬娜环境与社会学院、澳大利亚农渔林业部（DAFF）、环境水资源人口和社区可持续发展部（SEWPaC）三方协同关系得到了制度化。Coombs智库充分利用其优势资源在自然资源管理计划中创建广域的研究-政策协同网络，并作为中立利益相关者，为政策网络运行和政策问题解决提供独立的第三方评估服务。Coombs智库在选择是否参与自然资源管理计划中并没有前设政策和研究动议，在政策网络关系中发挥着“资本财富”的作用。[10]Coombs智库与政府有关部门协同生成了新的政策思维方式，并作为独立利益相关者和促进者汇聚来自政府部门和其他利益相关者参与自然资源管理计划。Coombs智库力促SEWPaC、DAFF和Fenner学院联合协同确定政策问题，探讨科研告知政策机制和长远政策前景的可能性路径，增强政府部门与Fenner学院之间的双边关系。为确保跨部门参与，Coombs智库还邀请澳大利亚区域部（DepartmentofRegionalAustralia）代表，共同构成了政策过程利益相关者网络，由学术伙伴Fenner学院担任协同网络牵头单位，协同网络治理结构具有明显协同性，实行政府、学术界和其他利益相关者共同治理。[11] （二）促生政策网络，开展转化型研究
要真正实现大学研究成果与利益相关者的多元观点整合到政策过程，仅仅将利益相关者召集在一起并不充分，还需要对其有效治理并开展转化型研究。对此，Coombs智库一方面组建了关涉群体（ReferenceGroup），为其开展政策网络协同工作提供了必要条件，另一方面还将自然资源管理部门内外各利益相关者召集在一起，促其就相关政策问题进行公共讨论和互动对话。比如在其第一次网络协同大会上，与会各界就重要政策主题、自然资源管理计划结构、长期战略目标等进行了激烈争论。智库还举办了为期两天的由各利益相关者共同参与的专题研讨会，参与者包括各级政府、学术界、产业部门以及环境和土著组织代表，还包括国际相关人士。专题研讨会的目标是，全面审视文献评论，增强自然资源管理部门不同利益群体之间的协同性;充分考虑自然资源管理和区域规划部门当前和未来的挑战及跨部门整合协同问题;为澳大利亚政府战略行动提供讯息。研讨会有政府代表做主题汇报，并就各部门权责、政策和规划过程、伙伴关系、协同和协调工作、能力建设、社区参与等诸多主题进行小组交流和互动对话。文献评论作为转化型研究的重要形式，是Coombs智库培育研究-政策关系所运用的核心方法。该方法的逻辑前设是：基于证据的公共政策必须依赖于评估性研究证据的文献评论。在该阶段，政策网络相关主体充分考虑政策评估过程以深刻把握自然资源管理的发展状况;充分考虑未来政策问题的变化;从其他政策部门获得可能对自然资源管理改革有重要启发的经验。[12]
（三）告知政策信息，引导社会舆论
政策协同网络旨在帮助消除政府与研究者、社区、利益相关群体等外部世界之间的交互壁垒，网络成员协同互动活动为政策问题的生成提供了研究证据和现实生活实证经验，网络成员专题研讨会互动结果为政府部门提供了必要的观点汇聚和参考，为政策过程提供了必要的信息资本输入。网络化协同研讨通过决策者参与网络互动对话对决策者的政策思维产生影响。因此，这些网络互动在告知决策中发挥了重要作用。决策者积极参与专题研讨会也有利于网络成员发现诸多政策问题，设计持续性的政策问题解决框架，实现了政策需求与研究方向的深度对接。在这一过程中，智库通过政策信息告知机制引导社会公共辩论。实际上，政策网络关系超越了决策者和研究者的协同域，还包括自然资源管理部门利益相关者，为社会公民提供了一定的公信度，从而避免了公众利益相关者对该计划的批判和质疑。Coombs智库展示了对广域政策环境的理解，包括理解层级管理制在时间和政治敏感性的局限性，以及学术研究人员在政策过程中的有限性。Coombs智库能够快速促成政府和学术界的信任，在网络互动中实现了优势资源整合：Coombs智库提供了财政和实体资源，Fenner学院提供了技术和知识基础;政府提供了使命和权力;社区代表提供了经验和信息。[13]
四、澳大利亚国立大学Coombs智库运行的逻辑思考
（一）大学研究-政府政策深度对接的治理文化逻辑
实现研究与政策深度对接以贡献于政策过程是现代大学智库的基本运行逻辑。智库的许多涉外活动超越了传统“象牙塔”大学边界，由于大学自身治理文化逻辑的特殊性，与学术界之外的产业、媒体、非政府部门等利益相关者联合互动，在一定程度上受到大学内部学术治理文化的制约，大学内部根深蒂固的学术治理文化传统要求研究人员需要恪守学术规范，注重科研产出而非政策影响。独特的治理文化通常潜在地影响大学智库对政策问题做出及时反应，限制研究-政策深度对接关系制度化进程。然而，学术自治与国家责任之间并非矛盾，而是存在着“并行不悖”的逻辑关系。Coombs智库采取多种方式超越传统学术治理文化规范，从而实现研究-政策深度对接，有效贡献于政策过程。从Coombs智库运行模式和自然资源管理计划成功经验可以看出，互动协同的政策网络实现了跨学科政策问题的生成，在协同工作中，政府并未沿袭传统公共政策网络等级治理模式，而是为政策网络参与者提供宏观指导，采取“元治理”（metagovernance）模式激发大学研究者灵活参与政策过程的志趣。在大学内部环境中，国立大学在坚守大学自身学术治理文化的逻辑基础上，赋予了Coombs智库高度学术自治权，确保了在向政府提供政策决策咨询中具有高度适应性和创新性，并能够确保政策研制的科学性和政策实施的有效性。[14]Coombs智库运行目标主要在科研优先领域和主题上与政府达成一致，并充分利用多种工具实现政策问题解决，其并不追求短板效应的热点问题，而是致力于长期战略性政策问题;Coombs智库不但影响政策问题本身，也影响政治互动过程。由此可见，寻找并维持研究与政策之间的平衡点是确保现代大学智库可持续发展的重要治理逻辑。
（二）政策网络运行的知识生产逻辑
随着高级知识经济时代的到来，科学域开始关注公民社会参与和社会影响，人类科学域正在走向公民参与式科学为主导的开放学科时代。与此同时，大学知识生产方式也走向了应用情境性、跨学科性、组织多样性为基本特质的模式2知识生产，以及多主体、多层次、多形态为基本特质的模式3知识生产和“应用引发基础研究”的巴斯德象限范式。科学范式不断演化，为新型智库政策网络实现科学研究与政策过程深度对接提供了全新的逻辑依据。Coombs智库作为澳大利亚公共政策知识生产的重要场所，主动构建并有效推动政策网络运行，基于政策问题积极开展跨学科、跨地域、跨部门转化型研究，并通过rINp运行模式将大学研究者、政府决策者、非政府组织、公民社会等多利益相关者联系起来，充分发挥了其政策网络生态系统功能，从而有效实现了大学学术研究取向与政府政策研究需求之间的深度对接。这充分遵循了当代科学知识生产范式的转型发展规律。为实现研究-政策深度对接，大學智库需要认识到研究-政策网络协同的非学术影响价值，遵循科学知识生产逻辑转化规律，以“知识代理者”身份努力打破“知识生产者”和“知识用户”之间的制度壁垒;同时需要创立决策者、研究者和其他政策创业者之间的灵活互动和对话交流可持续模式，基于政策网络主体互信对话促生新思想、新观点;开展转化型研究活动，参与政府决策者伙伴合作，协调和整合利益相关集团与政策行为主体加入政策过程。 （三）大学智库影响政策过程的正外部效应逻辑
大学智库核心功用就是充分发挥对政策过程的正外部效应。对此，Coombs智库通过政策网络生态系统构建和rINp运行模式实现了大学研究和政府决策的深度对接。在rINp运行模式中，大学智库通过政策研究和政策网络构建发挥其正外部效应，以贡献于政策过程。政策网络参与者致力于公共政策问题，具有鲜明的网络开放性和透明性特征，政策共同体成员通过定期互动和开放对话以确保对政策問题的一致性认同，并实现政策网络资源共享。[15]同时，国立大学向政策网络提供多元支持，将大学科研基础设施运用于Coombs智库的相关研究工作。从Coombs智库运行经验看，作为政策共同体的重要组成部分，大学智库是政策知识生产者和散播者，大学智库角色在促成政策网络协同关系中发挥着重要作用，以确保大学、政府、公民社会等利益相关者之间信息共享。为充分发挥大学智库对政策过程的正外部效应，政府需要在激励其他利益相关者参与政策网络中承担引领者角色，有效向各利益相关者告知政策信息，并为智库提供开展应用性政策研究的充分资金支持;大学智库需要创建一个大学研究者和政府决策者之间的长效互动空间和网络化运行模式，作为学术共同体的重要组成部分，大学智库应避免短期回报获取，致力于与政府决策者长期战略协同关系，可通过政策简报、汇集各利益相关者的研讨会、论坛等形式，形成共识性政策咨询建议;大学、政府和智库还应该充分利用企业集团、社区团体的资源，为智库可持续发展提供多元稳定的资源保障。
参考文献：
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[13][14]MarkMatthews.TransformationalPublicPolicy：Anewstrategyforcopingwithuncertaintyandrisk[R].RoutledgePress，2016：69，72.
[15]PaulHarris.Pathwaystopolicyimpact[EB/OL].[2019-04-26].
https：//coombs-forum.crawford.anu.edu.au/publication/hc-coombs-policy-forum/3198/pathways-policy-impact.
（责任编辑 陈春阳）
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