基础教育阶段城乡教师资源差距之审视

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　　[摘要]教师资源城乡分布不均衡是制约当前我国基础教育均衡发展的瓶颈。目前我国城乡教师在生师比、年龄与性别结构、学历与职称结构等方面存在较大差距，这主要是由城乡教师职业收入、职业满意度与职业发展前景不同等方面原因造成的。构建科学合理的教师流动机制、加大中央财政转移支付、调整城乡倒挂的教师编制标准、依靠政策吸引高学历优秀教师到农村任教是当下缩小教师资源配置城乡差距的应然举措。
　　[关键词]基础教育；教育均衡发展；教师资源
　　[中图分类号]G521
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1002-4808(2010)07-0005-04
　　
　　教育资源配置不均衡是现阶段我国基础教育发展面临的最严峻问题之一，这种现象直接导致基础教育发展的分化。在我国，基础教育发展的分化主要体现在城乡、地域和社会阶层三大维度上。在这三大维度上，多数学者认为，基础教育资源配置的城乡差距是教育分化的核心，缩小教育差距、实现基础教育均衡与科学发展的关键在于缩小基础教育的城乡差距。
　　目前，学术界相关的研究主要集中在教育经费投入的城乡差距、教育教学硬件设施的城乡差距、教育机会的城乡差距等方面。义务教育均衡发展成为国家教育政策的一个基本价值取向以后，城乡之间的教育经费投入、教育教学硬件设施、教育机会的城乡差距等在国家政策的影响下已经取得了较为明显的缩小与改善。但是教师资源的城乡差距却没有像其他几大差距一样取得较为显著的改善，目前国家正在实施的“免费师范生”“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”“城镇教师支援农村教育工作”等政策短期内并没有取得预期的实施效果，或者说这几项政策需要较长时间坚持不懈地推进与执行才能逐渐显现出效果。因此，如何更快地缩小教师资源的城乡差距，更好地实现教师资源在城乡之间的均衡分布就成为当务之急。国家教育发展研究中心在《2009年中国教育政策年度分析报告》中强调：“师资是教育和学校发展的核心要素，教师的数量、质量以及对教师资源的配置使用决定着教育的质量和学校的活力。”基于此，笔者在对基础教育阶段教师资源城乡差距现状及原因进行分析的基础上，尝试性地提出了一些政策上的应对建议。
　　
　　一、教师资源配置城乡差距现状
　　
　　(一)生师比的城乡差距
　　近年来，我国基础教育领域教师队伍的数量有较大提高，教育理论界和实践界对教师队伍的关注焦点也从如何壮大教师队伍转向如何优化教师队伍。从整体上看，当前我国基础教育阶段教师队伍的发展情况较好。但通过对教育部公布的相关数据的对比研究发现，教师数量的增加造成了教师城乡分布不均衡的加剧，这一点集中体现在“生师比”这一衡量师生之间互动的指标上。
　　“生师比”是反映学校组织中教师教学和学生学习环境的重要指标。从《中国教育统计年鉴》的统计数据中笔者发现，“生师比”指标城乡对比有以下特点：第一，城镇中学的生师比(16.17)整体上要优于农村中学(17.08)；第二，农村小学的生师比(19.48)整体上高于城市小学(18.38)。从这些数据可以看出，城镇学校学生享受的教师资源比农村学校学生享受的多；农村教师的工作负荷较大，他们必须在和城市教师同样的工作时间内完成更为繁重的教育教学任务。这从客观上反映了教师资源在城乡之间的分布明显不均衡。
　　
　　(二)教师性别及年龄结构的城乡差距
　　
　　教师性别和年龄的城乡分布差异也是目前基础教育阶段教师资源差距的一个重要表现。了解这一数据可以帮助我们预测教师队伍的未来发展趋势。更有助于根据性别及年龄来分析城乡师资均衡配置中出现的问题及成因。
　　据《中国教育统计年鉴》的统计数据可知，我国城乡之间教师性别及年龄结构分布呈现出以下特点。第一，全国农村普通高中教师中35岁以上的人数比例为76.69％，县镇普通高中为85.02％，城市普通高中为95.95％。这种梯度式分布实际上反映出农村教师队伍中的年轻优秀教师向县镇流动、县镇优秀教师向城市流动的特点，农村中学事实上成了城镇中学优秀教师的培育基地。第二，全国中学男女教师的城乡分布表现出城市中学以女教师为主而农村中学以男教师为主的特点。全国初中教师中女教师所占比例为47.50％，可城市初中教师中这个比例高达63.61％，而农村初中却仅为40.50％；全国高中教师中女教师所占比例为45.15％，城市高中教师中女教师比例高达51.76％，而农村高中女教师所占比例仅为39.53％。虽然我们不认为教师性别比例失调会导致教育质量下降，但教师性别比例的协调会更有利于学生身心的和谐发民却是不争的事实。
　　
　　(三)教师学历及职称结构的城乡差距
　　从《中国教育统计年鉴》的统计数据中笔者发现，城乡之间教师学历及职称结构的差距突出表现在以下两方面。第一，教师学历城乡分布之间的差距首先表现在教师学历达标率上。在高中阶段，城市教师学历达标率高达94.16％，而农村教师的达标率只有81.22％；在初中阶段，教师学历达标率城市最高，高出全国平均水平24.7％；县镇达标率与全国平均水平基本持平；农村达标率则低于全国平均水平6.8％，城市与农村教师学历达标率相差31.5％。第二，在高一级学历指标上，城乡之间的差距更为明显。城市教师具备研究生学历的为2.96％，而农村教师具备研究生学历的仅为0.70％。在初中，这种情况更突出：全国初中教师具备本科学历的比例为46.95％，而城市则高达70.57％。
　　职称是用来评定教师教育教学专业水平的重要指标之一。从《中国教育统计年鉴》的相关数据中笔者发现：第一，在小学阶段，中高职称在城市(54169％)、县镇(51.57％)和农村(45.18％)呈明显梯度下滑的趋势；第二，在中学阶段，城市教师以中教一级职称为主(高中33.46％、初中43.10％)，而农村教师以中教二级职称为主(高中为39.76％、初中为42.06％)。由此可知，农村教师整体职称水平明显低于城市教师职称水平。
　　
　　二、教师资源配置城乡差距归因
　　
　　(一)职业收入的城乡差异
　　城乡经济发展的差异导致城乡教师在待遇的起点和获得上存在明显差异，这使教师在职业选择上更加倾向于选择经济条件较好的城镇。教师流动意愿的强烈程度与学校的综合经济条件以及学校所在地区的综合经济条件密切相关。学校综合经济条件是工资、奖金、福利等物质待遇的总和，因此教师的流动受到学校发展与竞争力、教师待遇、地区经济等因素的深刻影响。学校所在地区经济条件的好坏决定学校生源的好坏与教师的流动意愿，经济条件好的地区可以为教师提供丰厚的物质待遇，这必然吸引优秀的教师与好的生源，进而提升学校的办学质量。再则，学校办学质量的好坏也在一定程度上决定一所学校自身的经济发展状况(择校费、赞助费等)和当地教育行政主管部门的重视程度与拨

款数量。教师职业收入的城乡差异还体现在教师的隐性收入上，包括教师在课外时间对学生进行课外辅导的收入、家长在节日期间一些礼貌性的馈赠等。调查显示：城市学校教师有隐性收入的比例为62％，而农村学校教师有隐性收入的仅为15％。
　　
　　(二)职业满意度的城乡差异
　　职业认知指的是从业者对本职业的认可态度、关心程度及职业道德等的总称，具体包含教师对职业的热爱程度、对职业现状的满意程度以及教师的价值追求等，这些因素都可能影响教师在教育领域的去留或在城乡学校之间的流动。职业认知水平不同的教师对同样待遇的工作环境、教育现象所持的观点与态度是截然不同的。教师对学校是否产生归属感是评判学校管理和教师教学水平与质量的一个重要指标。一个好的管理模式能够让教师对学校有家的感觉。城镇与农村中小学的一个重要差距就是学校管理模式的不同，城镇学校更倾向于民主管理、尊重教师在学校管理中的地位与作用、对教师的评价方式也更为多元与科学，为教师的工作营造了良好的环境氛围。农村学校在管理上缺乏规范化的制度与民主作风，常把教师作为管制的对象，教师缺乏应有的自主和自尊；对教师评价也不合理，常以学生成绩作为评价教师劳动成果的唯一依据，导致教师职业满意度低下。调查显示：农村教师对工作与生活条件的满意度低于城市教师33个百分点；农村教师对环境与氛围的良好评价指数低于城市教师29个百分点。这些不满与矛盾日积月累，达到尖锐而不可调和时，就会导致人心思走。
　　
　　(三)职业前景的城乡差异
　　教师的职业发展机会差异是影响教师流动的重要原因。根据上述对教师学历职称情况的城乡分布数据与分析可知，城市高学历、高职称的教师均多于农村。这就意味着在城镇学校任教就拥有更好的职业发展前景，包括观摩学习、在职进修、职称晋升的机会等。笔者发现，在农村乡镇中学，很多教师评上中级职称以后想再进一步提高自己职称的可能性很小，因为每年全县的高级职称指标有限；‘且主要分配给位于县城的重点中学。另外，教师所在学校对专业发展的重视程度也有很大不同。城市学校教师专业发展的受重视程度远高于农村，一方面是由于城市学校具备更多的专业发展机会，另一方面也与城乡学校的经济实力有关。由于经费、机会等资源条件的差异，城市学校的专业发展水平更高、实力更强，对教师专业发展的支持力度更大、形式更丰富。城市学校不仅给教师提供众多的专业发展机会，如定期轮班外出参加培训、进行试教评议、参加教学大赛等，而且给予教师专业发展所需的专项资金支持。相比之下，农村学校的领导缺乏重视教师专业发展的理念，也缺乏相应的资金支持和政策保障，使得教师的发展空间受限、发展前景渺茫，致使教师产生困惑与倦怠，并产生变换工作环境的想法。
　　
　　三、公平配置城乡教师资源的政策路径
　　
　　教师资源的城乡差距可以说是影响我国农村教育发展的瓶颈。在国家实施“支教”“特岗”和“免费师范生”三大有针对性的政策并取得一定成效之后，笔者建议，将国家、学校和社会三者力量结合起来，共同促进我国城乡教师资源的均衡配置。
　　
　　(一)加强宏观调控，构建科学合理的教师流动机制
　　保证每个公民享受公平的教育是政府不可推卸的责任。因此，国家和地方政府在解决城乡教师资源分布不均衡问题中必须扮演主要角色，必须通过法律、法规及政策制度对其加以规范，特别是在城乡教师之间流动的义务性、流动的定期性及流动的待遇等方面，以保障城乡教师流动在教育均衡发展中发挥最大效应。另外，由于我国各地区教育发展水平有明显差异，政府必须根据各地具体情况在政策、制度等方面区加对待，因地制宜，特别是加强对落后及边远山区的支持力度，在宏观调控中有效促进城乡及区域间教育均衡发展。政府在使用诸多引导性政策的同时，还必须注意激励性举措的采取，努力使城乡教师流动具有市场效应，将教师流动中的政策性外力转变为激励性内力。城乡教师流动的主体是教师，教师是否愿意流动、何时流动、流动中做些什么、怎样做、效果如何等完全取决于教师自身。因此，单纯依靠自上而下的、外力强加的流动可能无法达到教师流动的预期目的，调动教师自身主动流动的积极性才是问题的关键。为此，政府必须采取相关举措，除一线实践中已出现的教师流动与晋升挂钩、提高下乡教师补贴等政策措施外，还必须大胆革新，使这些举措在教师和岗位之间形成市场，使教师流动由当前的外力型流动转变为具有实效的可持续的内力型流动。
　　
　　(二)加大中央财政转移支付。提高农村教师待遇水平
　　相对东部地区强力的教育财政，中西部地区教育投入力度有待加强。要提高农村教师，尤其是中西部地区教师的待遇，笔者认为可以从以下几方面进行探索。
　　首先，改革和完善农村基础教育投资体制。中西部地区农村教育存在的问题主要是由于教育投入不足，而更深层次原因则是教育投资体制。在教育投资体制上，我国必须改变以前由地方负责、分级管理的模式，逐步建立以中央和省级投入为主，以县、乡财政投入为辅的农村教育投资体制，进一步明确各级政府对基础教育经费分担的职责，并健全监督机制，以确保中西部地区农村教育的健康、快速发展。
　　其次，规范并进一步加大中央财政转移支付。近年来，中央和省级财政加大了对发展基础教育的转移支付力度。但中央的大部分转移支付是以项目名义下发的，省级的转移支付则大多是为了匹配中央转移支付。对于接受转移支付的多数县而言，每年还要为提供项目匹配资金而发愁。由于中央和省级财政已经承担了教师的全部工资和公用经费，在一般性转移支付资金中可以扣除该项转移支付资金，由中央和省级直接用于教师工资发放和办公费用，以防止其被挪用。同时对专项教育转移资金建立独立的教育转移支付账户，由教育部门直接管理，确保专款专用。
　　最后，建立贫困地区教师的特殊津贴制度。为激励教师到乡村任教，各地都在探索建立农村学校教师特殊津贴制度，但各地的津贴不同，实施效果也并不理想。因此，应由国家通过中央财政负担的方式来承担全部所需资金，并根据各地不同经济发展水平、农村学校偏远的程度设立不同的津贴，这样才能够保证资金来源的稳定性；同时津贴额度应有一定力度，而非点缀性、象征性的。唯有如此，才能吸引优秀教师到贫困地区任教，才能稳定、巩固和壮大农村教师队伍。
　　
　　(三)调整城乡倒挂的教师编制标准，优化农村学校“生师比”
　　编制标准政策是决定教师编制数量及其合理有效配置的核心。我国现行的是2001年中小学教师编制标准，这一编制标准存在编制整体偏紧、城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷，与我国广大农村地区、特别是山区地广人稀、生源分散、学校规模较小、成班率低的实际情况严重相违。此标准实行以来，我国农村学校教师编制大幅减少，致使农村学校教师长期超负荷工作。这种现象已经严重滞后于我国基础教育改革与发展的新形势，不能满足当前农村学校正常运转和教育教学的基本需要，更难以满足新时期农村改革发展和国家建设对农村基础教育事业的要求。笔者建议，政府有关部门应高度重视并尽快调整我国较长时期以来城乡倒挂的不合理的教师编制标准，抓紧研究和建立新的编制标准。新的编制标准应以公平、均衡和弱势补偿为基本价值取向，坚持实事求是、因地制宜的原则，充分考虑我国农村地区、特别是山区的实际情况，将城乡倒挂的编制标准转变为向农村倾斜，适当增加农村学校教师的编制数量，从而优化农村学校的“生师比”，进而也可优化农村教师的职称、年龄等结构。
　　
　　(四)依靠政策吸引高学历优秀教师到农村任教
　　吸引高学历优秀教师到农村任教是促进城乡师资分布均衡的重要举措。由于城乡教学条件的客观差异，要吸引高学历优秀教师到农村任教有较大难度，笔者建议从以下方面着手进行努力。第一，设立高学历教师流动的专项基金，用于提高对农村高学历教师和流入农村学校的高学历教师的物质待遇和综合补贴，以最起码的物质保障来留住农村高学历教师，壮大农村高学历教师队伍。第二，增加农村教师在职进修机会与职称晋升指标。目前有针对性的“农村教育硕士”项目的招生指标还相对有限，在农村教育硕士招生方面如果多出一些倾斜性和照顾性的政策，农村教师学历水平会有比较显著的提升。另外，职称晋升的指标增加，可以降低在农村学校晋升职称的难度，从而吸引更多高学历优秀教师到农村任教。第三，在关注城乡教师流动的同时，政府还应关注城乡校长流动机制的研究，帮助农村学校的管理者不断提高管理水平，运用科学的管理模式，为教师的发展营造良好的环境氛围和广阔的发展空间，以满足高学历优秀教师对工作环境、职业前景的追求。第四，强化高学历优秀教师带教制度。通过吸引高学历优秀教师留在农村任教，来带动农村教师提高教育教学能力和教学研究能力，帮助一批农村教师逐渐成长为新一代的高水平教师。随着农村高学历教师数量的增加，城乡高学历教师的比例差距将会逐步缩小，最终使城乡高学历教师分布均衡。

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