我国学前教育的结构失调及其政策建议
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作者: 王培峰
【摘要】学前教育改革是推进我国基本公共服务均等化建设的必然选择。目前，我国学前教育的结构失调主要表现为：幼儿园“公弱民强”、数量失调，民办园公办园公平竞争的环境失调，群众的学前教育需求与学前教育资源的供需失调，生源结构与幼儿园结构失调，城乡之间、区域之间学前教育发展失调。为此，应增加公共财政投入，扩大公办园数量；通过明确公办园和民办园各自的定位，加强分类管理，建立公办园民办园公平竞争的制度环境；建立完善公共财政扶持民办园的机制；坚持分阶段、分地区和城乡“三个一体化”统筹推进区域和城乡学前教育的发展。
【关键词】学前教育；结构失调；政策建议
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2011）05-0021-06
学前教育改革是我国继义务教育和高等教育改革后的又一重大教育改革，是党和国家对推进基本公共服务均等化和加快建设人力资源强国的重要战略部署。目前，教育部已启动了学前教育改革试点工作。然而，现有的学前教育体制机制存在着许多深层次的结构性矛盾，能否妥善解决这些结构性矛盾，关系到学前教育改革和发展能否顺利进行，学前教育公益性和普惠性能否得到切实提高。因此，揭示和廓清这些结构性矛盾，有助于更好地推进学前教育的改革和发展。
一、学前教育的结构失调
1.“公弱民强”、数量失调
在传统计划经济向市场经济转型的过程中，特别是上世纪90年代后，在市场经济影响下，教育的产业化思维，把学前教育推向了以市场资本为主导的社会力量，而政府的作为则被忽视，从而造成了公办幼儿园与民办幼儿园发展的不均衡。据教育部统计，2009年全国共有各类幼儿园133722所，利用国有资源举办的公办幼儿园有50603所，占37.84%；民办幼儿园有83119所，占62.16%。特别是在城市，民办园多达23029所，占城市幼儿园总数的69.44%，而公办园仅占30.56%。在海南省，2010年的调查发现，全省204个乡镇中没有一所财政全额拨款的公办乡镇中心幼儿园。可见，公办幼儿园在学前教育资源中所占的份额不足，政府在推进学前教育基本公共服务均等化方面还没有做到位，学前教育的公益性、普惠性难以有效得到保障，因为民办园资本的逐利性很容易侵蚀学前教育的公益性质。更为严重的是在欠发达地区的村镇，许多民办园处于不达标的非法境地，但由于这些幼儿园面向的是社会弱势群体，而弱势群体支付能力低，人口数量多，因此这些幼儿园仍能得以生存。
2.民办园公办园公平竞争的环境失调
一是政府直接举办的公办园得到行政性资源支持，处于垄断地位，许多幼儿园已发展成为大园、强园、豪华园。二是国有企业、事业单位利用国有资产参与举办的“国有民办幼儿园”，特别是公办园参与举办的民办幼儿园，一方面依据《民办教育促进法实施条例》所规定的“依法享有举办者权益，依法履行管理国有资产的义务”，为这类幼儿园面向特定人群提供专有服务留下了空间；另一方面，这类幼儿园在管理者任命、政策设计上无不依赖举办者。在这类幼儿园中，许多幼儿园的资产性质不清，法人资格不明，通吃国有资源（特别是资产、教师资源以及精神文化、品牌等无形资源）和市场资源两份红利，对内为特定利益集团实行低收费甚至免费服务，对外实行迥然不同的高收费市场化运作。从严格意义上说，这类幼儿园是“伪民办”。由于其所占的资源优势，这类幼儿园的办园水平普遍较高，具有很强的吸引力。特别是在城市，由于人们重视学前教育的意识普遍提高，一方面深受这类幼儿园较高办园水平的诱惑，另一方面又对其高收费爱恨交加。这反过来又助长了这类幼儿园的高收费。高收费一方面带来了这类幼儿园自身的“良性发展”，另一方面极大地排挤了其他民办园的发展，扰乱了学前教育市场秩序，人为地扩大了教育不公，群众对此反映强烈。三是民间投资或利用民间资产举办的民办幼儿园，一方面，由于缺少必要的财政支持，这类幼儿园大多发育不良，逐利性突出；另一方面，因为办园灵活，因地制宜，填补了公办园的空白和不足，有着较大的市场空间，在一定程度上满足了群众最低限度的入园需求。但是，很多纯民办幼儿园由于生存在公办园和国有民办园的夹缝中，非但公益性难以体现，甚至难以获得持续健康发展。四是农村利用集体资源办园。这类幼儿园因集体经济情况的不同而千差万别。总体说来，很多农村地区由于经济不景气，幼儿园也举步维艰，多数不达标、不规范，办园条件和水平都比较差，属于公办幼儿园中的弱势群体。这种公平竞争环境的失衡，必然影响学前教育公益性的实现和普惠性的提高。
3.群众的学前教育需求与学前教育资源的供需失调
当前，人们对学前教育的重要性有了充分的认识，特别是对学前教育在防止弱势群体代际恶性循环中的作用越来越有共识，学前教育资源开始成为稀缺资源。然而，政府在扩大和丰富多样化的学前教育资源方面严重滞后，特别是优质资源稀缺、单一，不能满足群众需要的问题比较突出。这主要表现在：民办园虽然因市场需求而空前增多，但公益性程度并不高，幼儿园发展特色不鲜明，难以满足群众普惠性和多样性的需求；公办园数量不足，普惠性不高，许多公共财政投向了只满足特定人群的豪华幼儿园；农村集体园和民办园发展缓慢，条件简陋，农村学前教育质量难以保证；对残疾儿童的学前教育诉求重视不够，扶持接纳残疾儿童的幼儿园建设不足，服务于残疾儿童的专业师资短缺，设备配置不到位，残疾儿童接受早期干预的机会不多。
4.生源结构与幼儿园结构的失调
当前，随着社会分层的加剧，社会阶层分化严重。农民工群体、社会底层低收入群体、残疾人群体、农村群众等，与社会富有阶层、一般工薪阶层等有着不同的学前教育需求。特别是我国农村地区尚有4000万人口没有解决温饱问题，有2300万城镇人口仅靠领取最低生活费过日子。〔1〕这直接制约着他们的学前教育支付能力和利益的获得。然而，在当前的学前教育资源分配中明显表现出“嫌贫爱富”的倾向，大多仅仅关注了强势群体的需求，注重按级管理。①虽说制度设计的本意是激励幼儿园提高办园标准和质量。但是，幼儿园的分级机制往往与营利结盟，使得分级成为提高收费的合法依据，“水涨船高”的成本分担价格机制更将弱势群体排斥在外。特别是针对残疾儿童的学前教育，无论是财政支持还是政策扶持，至今都没有专门的政策安排和制度设计。另一方面，幼儿园的规划没有很好地根据人口的流动和出生情况进行配套设计。有关统计资料表明，在城镇化过程中，约有2.3亿农民进入城市务工，随之而来要解决的是农民工子女的入园问题。然而，无论城市还是农村都缺少相应的配套政策跟进，农民工子女入园问题突出。同时，随着人口高峰期的叠加，出现了入园高峰期。国家统计局统计表明，2005~2008年，我国幼儿园在园幼儿增加了296万人，增长率达13.58%，而幼儿园增加了9320所，增长率仅为7.49%，幼儿园接纳儿童人数由2005年的每园平均175.16人增加到2008年每园平均185.09人。
5.城乡之间、区域之间学前教育发展失调
这是我国传统城乡二元结构及经济发展不平衡的必然结果。据国家统计局统计，全国居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面，城市为100.3，农村为100.9。①这反映出农村居民学前教育的成本支出是家庭的一项沉重负担。从地域上看，各地居民消费价格指数差距明显。如上海居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面为101.5，而福建仅为85.6，学前教育的成本支出明显不足。从幼儿园数量来看，农村幼儿园数量明显低于城市。据第五次全国人口普查，农村1~4岁人口37514878人，是城市同龄人口的3.59倍，而据教育部2008年统计，分布在广大农村的幼儿园仅64303所，占总数的48.08%。从区域入园率来看，北京、上海、天津、浙江学前三年儿童入园率已达90%以上，而西部一些省市入园率最低10%，西藏仅为5.94%，远低于全国平均入园率50.9%的水平。〔2〕幼儿园的办学层次也极不均衡。海南省2010年调查发现，有的市县未达标幼儿园比率高达92%，而浙江省早在2005年仅乡镇中心园达省市级示范幼儿园标准的已占总数的31.6％。②从师资水平来看，农村高层次专业幼教师资匮乏。城市幼儿园本科以上专业师资48953人，占城市幼儿园教师总数的12.83%。农村7260人，仅占农村幼儿园教师总数的2.3%。从师幼比看，农村教职工配备明显偏低。从生均教育经费看，地区间差距巨大。北京、上海生均教育经费支出达15429元，而西藏等地仅为2768元，不到北京、上海的20%。〔3〕
二、解决结构失调的政策建议
上述学前教育的“五大失调”表明，政府的公共政策设计与学前教育公益性价值追求不匹配问题，是学前教育公益性不强、普惠性不高的根本原因。相关研究发现，“在经济上急剧转型时期的国家，人们更注重效率”。〔4〕也就是说，学前教育的公益性不会自发地实现，学前教育公益性必须由政府的公共服务来保障。责任型政府和基本公共服务均等化的理念，是学前教育公共政策设计的制度基础。
1.增加公共财政投入，扩大公办园数量
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确提出，要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”要把大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，作为扩大普惠性学前教育资源和提高政府公共服务能力的重要举措。根据我国实际，政府在调动资源、建立组织体系、制定政策和监管运行等方面具有不可替代的作用，特别是在维护教育公平的价值理性方面是社会和市场力量不可替代的。推进公办园和民办园的协调发展必须体现政府意志，要注重综合运用行政和财政手段，特别是财政支持为主的服务手段，坚持“普惠第一，协调发展”的原则，重点扩大公办园数量。在进行存量改革时，要坚持以幼儿园资源优化重组为原则，以对幼儿园进行标准化、规范化改造为重点，根据区域实际或扶持改造或淘汰不达标、布局不合理的幼儿园。在进行增量改革时，要坚持以严格准入和扩张公办幼儿教育资源为原则，结合新农村和城镇建设，合理规划布局，推进标准园建设，重点加大公办园的建设力度，扩大公办园的覆盖面。
2.建立公办园民办园公平竞争的制度环境
当前，如何既能满足人民群众的学前教育需求，又不至于使国家背上沉重的财政负担，是政府必须全面考虑的问题。因此，公办民办并举，国家投入一点，社会投资一点，家庭合理承担一点的学前教育政策是当前的必然选择。公平竞争的制度环境是优化幼儿园结构、促进协调发展的基础条件。一是要明确公办园和民办园各自的定位，即坚持公益性不动摇，各有侧重，各自有所为有所不为，实现优势互补、协调发展。公办园属于公益事业单位，要坚持普惠性原则不动摇，在扩大公共服务覆盖、满足弱势群体需要、推进教育公平上要有所为，在建设标准上要有所不为。在管理上，要淡化分级管理，转向以标准园建设为价值导向的管理。根据世界各国保障弱势群体接受学前教育的经验，以公立学前教育机构为主导力量的办园模式，是安置残疾儿童接受学前教育，保证其利益的最好、最有效的选择。〔5〕民办园属于公益性“非企业单位”，根据《民办教育促进法》，民办园要向教育行政部门和劳动部门备案。这决定了民办园既要纳入社会公益事业的管理框架，获取政府公共服务的支持；又要纳入社会职业的市场管理框架，依靠市场和社会获得生存地位和空间。要综合运用政府和市场两种机制配置资源，使民办园既符合国家意志、公共利益，保证在国家意志范围内开展学前教育公益服务，又参与市场竞争，以不同特色满足市场、社会的不同需求，适应多元发展的需要，获取市场自主生存空间。因此，民办园要坚持多层次、多样化建设，在帮助政府推进学前教育公共服务、满足不同群体多样性需求上有所为，将营利性追求严格限定在“合理回报”内，对逐利有所不为。二是要加强分类管理。对国有民办园，要杜绝“一园两制”，通过确立独立法人资格，厘定国有资产出资额，审定财务制度，剥离其对国有资源的占有或变相占有。要按照2005年财政部实施的《民间非营利组织会计制度》和《民办教育促进法》要求，加强对民办园财务会计制度和办园质量的监管，确保“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”，保证其服务不受出资单位特定利益群体的支配，保证其办学结余继续用于公益事业。对优质的公办园，可通过开办分园或合作办园的方式扩大优质资源覆盖面，提高普惠性。鉴于目前社会转型的实际，要尽可能协调不同群体利益，尤其是要注重对弱势群体的保护，“杜绝用公共投入办高标准、高收费、为少数人服务的幼儿园”。对于特别落后地区不达标的农村幼儿园，应正视区域差异，重新审定幼儿园准入资格，有差别对待。
3.建立完善公共财政扶持民办园的机制
一是要明确公共财政扶持民办园的基本理念。对民办园的财政支持要建立在民办园提供公益性服务这一价值基础之上，把民办力量视为促进群众学前教育利益保障均衡化和帮助政府实现公共服务效率最大化的手段，并以民办园承担学前教育公共服务职能作为财政支持的价值尺度。二是要明确公共财政扶持民办园的法律依据。《民办教育促进法》第44和第45条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”“可以采用经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这为政府公共财政支持民办园提供了法律依据。三是要因地制宜地确立公共财政扶持的形式和措施。根据实际情况，可综合采取生均公用经费补贴、税费减免、长期低息贷款、转让国有闲置资产（如校舍等）等方式。特别是对民办力量强的经济发达地区，政府可立足支持民办园发展的办法，通过政府签约、委托等购买服务的方式，把一部分公共教育的任务交给民办园，在减轻政府公共财政负担的同时，让民办园更好地帮助政府保障学前教育公益性和满足群众学前教育需求，真正成为公办园的补充。四是要制订合理的财政拨付标准。坚持以吸纳残疾儿童、留守儿童、进城务工人员子女等弱势群体为主要指标，结合幼儿园办园设施资源情况、区域学前教育资源丰富程度以及经济社会实际，对需要财政扶持的民办园，或设立专项资金转移支付，或采取购买服务等方式，按生均公用经费予以补助。同时，公共财政扶持标准要建立在综合评估的基础上，根据绩效发放，逐步树立起以获得政府资助或奖励为信誉追求的民办园发展价值观，帮助民办园实现以公益性品质确立自己市场合法地位的目的。五是要恰当把握公共财政手段的运用。公共财政手段的运用要遵循市场规则，尊重民办园的市场地位，尊重他们自主办学、自主招生和在规定范围确定收费标准的权利，避免公共财政扶持手段内含的政府意志带来的不恰当干预和损害；同时又要按照公益性的要求，渗透政府对民办园公益性的意志要求，帮助其改善条件，规范办园，自觉接受监督，在接受政府公共管理的同时，按照市场需求经营管理。
4.坚持分阶段、分地区推进学前教育区域协调发展
我国学前教育发展方式会不可避免地面临保基本和增能两个阶段（或方式）的转向。保基本阶段（或方式）是由面向少数群体的选择型服务转向面向全体的普惠型服务，以确保人民群众最基本的学前教育需求，这是资源分配的底线公平。增能阶段（或方式）是在保基本的基础上，由资源分配的底线公平向优质资源分配的全面性公平的发展。分阶段、分地区推进，就是根据地区差距的实际，在已经实现基本保障人民群众学前教育需求的经济社会发达地区（如上海等地），实施学前教育增能发展，在努力提高质量、扩张和均衡区域优质资源，实现有质量的公平方面进行学前教育资源的优化组合。在学前教育资源匮乏、经济社会不发达的地区则重在扩大学前教育基础资源，保障人民群众基本需求的底线公平。在有潜力但尚未实现保基本的地区，可实施保基本与增能组合的发展模式，以促进跨越式发展，努力实现增能发展。
5.坚持“三个一体化”，统筹推进城乡学前教育
推进城乡学前教育协调发展是统筹城乡经济社会一体化发展的必然选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确指出，“把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划。”统筹推进城乡学前教育要按照“总体广覆盖，重在强基层”的原则统筹安排。
一是城乡规划一体化。既在时间上同步发展，也在空间资源要素上相互融合。根据学前教育资源在城乡的分布情况、结构特点和公共财政情况、民间资本情况，合理规划教师的培养和配备、公共财政的投入等，合理规划城乡幼儿园区位布局、公办园和民办园数量结构。在农村，坚持以公办园为主，通过公共财政支持，确保村村有幼儿园（班）。可先设立农村学前教育专项扶持资金，强化农村幼儿园经常性投入；实施农村幼儿园标准化建设工程，强化农村幼儿园标准化建设，确保办园基本条件；优先保障农村合格教师配备和工资待遇，优先将农村公办园教师逐步纳入人事编制管理；优先实施专业发展项目，支持农村教师提高素质。其中，特别要重视将残疾儿童纳入随班就读的保障体系之中。在城市，通过严格准入标准和严格监管，调整各类幼儿园的数量、质量结构，努力扩大学前教育优质资源，满足人民群众的多样化需求。特别是要坚决遏制公办园向豪华型发展的倾向。可通过合理分解大园、豪华园资源，转移部分资源用于办分园、连锁园或支持农村弱势公办园，或通过与城乡民办园签约合作等支持形式，增进城市公办园的公益性。
二是管理一体化。以县级教育主管部门为平台，统筹管理城乡学前教育资源，实现互动共享，共同发展。特别是在公共财政统筹安排上，既要满足公办园的发展需要，又要按照《民办教育促进法》，建立扶持民办园的机制。在管理过程中，既可适当集中学前教育资源，建立乡镇中心幼儿园，扩大服务范围，发挥示范作用，辐射周边乡村学前教育；又可根据区位实际、财政实际，适当分散教育资源，通过利用农村闲置的中小学校舍举办幼儿园，或通过购买服务的方式扶持民办幼儿园，以促进学前教育的均衡发展和公共服务的全覆盖。
三是城乡专业资源共享一体化。学前教育的专业资源主要体现在专业师资和其他专门设施设备技术方面（如服务残疾儿童的专门设备、技术等），在当前及今后相当长的一段时期内，宜采取城乡共建的形式，共享稀缺资源。例如，通过支教下乡、村村配置一名合格幼儿园教师专项计划等各种方式，确保村村至少有一名基本稳定的合格幼儿园教师。通过发挥县教研室、县优质幼儿园以及乡镇中心幼儿园的辐射和指导作用，建立完善专业师资及其他业务支持系统，强化对农村幼儿园的业务指导，确保农村幼儿园最基本的办园质量。特别是要建立残疾儿童学前教育的师资保障系统，通过在职培训或专项引入计划，确保乡镇中心园及示范园至少有一名残疾儿童学前教育的专业师资，并以此作为乡镇中心园及示范园的评价标准之一。
参考文献：
〔1〕吴邦国.充分认识中国发展的阶段性特征〔J〕.新华文摘,2010,(24).
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〔4〕丁建峰.当代西方实证社会选择理论综述〔J〕.新华文摘，2010,（6）:151.
〔5〕庞丽娟.世界主要国家和地区弱势儿童学前教育扶助政策研究〔J〕.教育学报,2010，（5）:52.
Maladjustment in Chinese Preschool Education Structure and
the Policy Suggestions
Wang Peifeng
(Institute of Special Education, Nanjing Technical College of Special Education, Nanjing, 210038)
【Abstract】Preschool education reform is the inevitable choice in promoting equality in fundamental public service. At present, maladjustment of preschool education structure is chiefly demonstrated in imbalanced development between public and private kindergartens, quantity imbalance, imbalance in competitive environment for public and private kindergartens, the need-supply imbalance, construction imbalance in student source and kindergartens, developmental imbalance between urban and rural areas and between districts. Therefore, public financial input should be raised to increase public kindergartens; orientation of public and private kindergartens should be clarified to intensify classified management and to create an equal competitive environment; a mechanism should be constructed for public finance to support private kindergartens; an overall plan should be made to promote development of district as well as urban and rural preschool education.
【Keywords】preschool education; structural maladjustment; policy suggestions
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