农村基层扶贫资金使用监管问题与对策研究

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　　摘 要：扶贫资金在加快贫困地区发展、改善扶贫对象的基本生产生活条件等方面发挥着重要作用。以湖南省A县B镇C村为例，通过深入农村调查研究的方法，从财政扶政资金使用监管调研的数据及分析入手，查找当前基层在资金使用监管方面存在的共性问题，积极探索扶贫资金监管的有效途径，并提出财政扶贫资金使用监管的建议。
　　关键词：基层扶贫;财政监管;问题与对策
　　文章编号：1004-7026（2019）08-0132-03         中国图书分类号：F323.8;F812.8         文献标志码：A
　　 长期以来，我国财政扶贫资金主要采用自上而下的供给机制，由于贫困地区和贫困人口区域分布所呈现的差异性与复杂性，在扶贫资金投入及其使用监管过程中必然存在一些不足。
　　 那么，在我国大规模利用财政扶贫资金推动农村贫困地区和贫困人口脱贫的势态下，扶贫资金投入农村基层以后的使用监管状况如何、实际的监管是否到位、还存在什么样的问题、应该如何解决？这是当前学者关注的重点问题。
　　 谢艳云在《全面加强财政扶贫资金监管的思考——以某贫困县扶贫资金检查调研为例》一文中提出财政专项扶贫资金种类比较多、单个项目规模相对比较小、资金投入比较分散、管理难度较大，给资金安全带来较大的挑战[1]。
　　 孙龙提出要创新扶贫资金运行机制，综合利用各种扶贫政策，不仅仅是把目光放在短期项目，而要继续推进精细化的扶贫资金管理方式，提高扶贫资金使用的精准度[2]。
　　 沈玉辉提出建立一个多元化全方位的资金监管体系[3]。为了深入了解湘西南地区农村基层扶贫资金使用监管现状，对湖南省A县B镇C村进行了为期一周的走访调研，试图通过对一个扶贫重点村的典型调查，挖掘农村财政扶贫资金使用监管存在的问题，以此观察贫困村财政扶贫资金使用监管的现实状况，透视我国财政扶贫资金的使用监管体系在农村基层环节的健全度和有效性。
　　1  調研对象与设计
　　 A县B镇C村属于国家级贫困村。该村共有15个村民小组283户，其中建档立卡贫困户139户。全村总面积650.3 hm2，农田24.5 hm2，旱土17.5 hm2，山林面积600 hm2。村组分散，交通不便。村中常住人口以老人、小孩以及中年妇女为主，并且多为病残人口，生产条件落后，收入来源比较单一，自身发展动力不足。
　　 为了全面了解现实情况，调查人员根据驻村扶贫工作队、村干部以及村民的特点设计了3份调查问卷，分别共向村民提出13个问题，向村干部提出12个问题，向驻村扶贫工作队队员提出了17个问题。调研共发放问卷70份，有效回收问卷68份，其中贫困户36份、非贫困户22份、C村扶贫工作队工作人员4份、村委会干部6份。在设计调研内容时，重点针对扶贫资金使用监管的责任主体部门、监管方式、监管频度、监管机制完善程度以及受访人员对于目前监管的感受等内容进行调查。
　　2  财政扶贫资金使用监管调研的数据及分析
　　 在受访的59名村民中，60岁以上的人数占比最大，占30.5%。30岁以下人数占比最少，仅占1.7%。其中又以女性居多，占62.7%，男性只占37.3%。不论是贫困户还是非贫困户，家中2个孩子的人数占比最大，贫困户为33.9%，非贫困户为16.9%。家中孩子主要都集中在1～3个，4个及以上的比较少，这主要受计划生育政策影响，以及与家庭经济状况有关。
　　 从村民收入水平来看，贫困户收入大多以3 200元以下为主，占52.5%。非贫困户收入大多以6 000元以上为主，占15.3%。在贫困户中，以种植业为主要收入来源的占比最大，占30.1%。其次是养殖业、外出务工占比也比较大。在非贫困户中，以外出务工为主要收入来源的占比最大，占9.7%，其次是种植业、养殖业。不论是贫困户还是非贫困户，以经商为主要收入来源的占比最小。在贫困户中，享受的健康政策占比最大，占比23.5%，产业扶贫和教育扶贫达到了22.1%和22.8%，由于贫困户的子女都享受两免一补政策，所以占比也较大。在非贫困户中，主要享受产业扶贫。
　　 对于贫困户而言，在扶贫资金申请、使用接收的信息较多，占55.2%。对于非贫困户而言，则在这方面接收的信息较少，占22.4%。贫困户比较了解本村专项扶贫资金的使用规划，占39.3%。非贫困户不怎么了解本村专项扶贫资金的使用规划，占23.2%。由于是非贫困户，所以对于有关扶贫方面的事情了解较少，监管较少。贫困户虽对此有了解，且也不是很多，还有33.9%的人不了解，所以还需加大该方面的监管力度。
　　 此外，贫困户在扶贫资金使用过程中会受到相关职能部门的监督，占比60%。而非贫困户则大多处于不知道状态，占比12.7%。这说明在扶贫资金使用过程中，还是受到了很好的监督，大部分村民，尤其是贫困户感受到各级部门对扶贫资金使用监管工作的重视。同时，不论是贫困户还是非贫困户，大都了解相关扶贫资金使用的公示情况，分别占比63%、16.6%。但也有很多人不知道，这说明村组织还需完善有关公示制度和方式方法，让扶贫资金使用更透明。
　　 通过对4位驻村扶贫工作队队员及6位村干部的访谈，了解到当地人均年收入水平为3 000元以下，贫困户致贫原因多样，其中因病因学致贫占比较大，在139户贫困户中，因病致贫户数达到59户，占比42.5%。因学致贫户数达到55户，占比40%。当地贫困户每年脱贫30户左右，从2014年C村开始实行建卡立档精准扶贫工作以来，已脱掉522人的贫困帽子，一年比一年多。2014—2015年脱贫摘帽贫困人口为39人，2016年脱贫摘帽贫困人口为86人，2017年脱贫摘帽贫困人口为189人，2018年脱贫摘帽贫困人口为208人。 　　 当地扶贫资金主要投放于教育扶贫、医疗保障、公共设施建设、贫困农户、产业奖补等。主要采用走访、发放扶贫手册、对村询问的解答、及张贴宣传广告等进行扶贫资金使用方面的政策宣讲。下拨的扶贫资金的使用情况会有相关部门进行不定期的检查，且次数较多。
　　 同时，扶贫资金的监管方式多样，例如规范扶贫项目审批过程，强化项目检查制度，不定期走村入户抽查核实等。各干部们每年都会参加3～4次有关扶贫资金使用方面的培训会议，据了解，上级职能部门对扶贫办工作的监管力度过严，干部们需要花费更多的精力来应付检查，而没有时间学习和研究解决扶贫工作中的难题。
　　3  财政扶贫资金使用监管存在的问题及建议
　　3.1  调研反映的主要问题
　　3.1.1  扶贫资金拨付不及时，影响使用效益
　　 在扶贫资金的拔付方面，仍然存在着部分扶贫资金拔付时间过长，地方配套资金不能及时到位的情况。同时，有些项目只有政策，资金在相当长的时间里都难以及时下发到位，影响了扶贫的效益。
　　3.1.2  扶贫资金投向不合理，存在追求短期效益倾向
　　 优化扶贫资金结构，将其投向合理的扶贫项目、方向和领域，让资金产生最大效益，从而带动扶贫对象脱贫，是扶贫资金使用的基本要求。然而现实中，出于考核任务与地方利益，地方政府倾向于追求扶贫资金的短期效应，将资金大量投向一些短期内能见到成效的项目，而对产生效益时间较长的项目投入明显不足。
　　3.1.3  相关公开渠道有待进一步加强
　　 根据调研发现， 对村民公示的相关政策、法规和信息公开的渠道比较单一，有相当大的一部分村民对扶贫资金的使用情况不了解，尤其是非贫困户对相关扶贫资金使用情况和相关政策了解的主动性不高。非贫困户由于本身不属于贫困户，享受的扶贫政策较少，所以对相关的扶贫政策了解更少，对于一些用于公共建设的扶贫资金也很少关注，这就大大削弱了群众的監督力量。
　　3.1.4  扶贫资金的监管措施不完善
　　 当前，各级政府在财政扶贫资金监管上下了不小的工夫，但在具体监管措施上还有不够科学完善的地方。例如重资金使用过程监管，轻资金使用效率监管。在扶贫资金的监管过程中，各级政府着重于堵塞资金使用各个环节的漏洞，强调资金使用各个环节合法、合规，对扶贫资金的使用是否达到应有的效果很少进行监管。
　　3.2  提升财政扶贫资金使用监管的建议
　　3.2.1  加强统一规划管理，提高资金使用效率
　　 扶贫资金不能及时拔付，主要是因为资金管理分散，资金使用流程不科学、不规范。目前扶贫资金的来源较多，要想提高扶贫资金的使用效率，就必须要清晰合理地划分不同政府间、部门间的职责，理顺各级政府在扶贫工作中的职责，协调整合各部门扶贫资源。在扶贫工作中，要想使扶贫部门处于核心地位，就要让政策与规划、资金分配与使用由扶贫部门统一调度。
　　3.2.2  加强对扶贫资金投入的科学论证
　　 强调监管并不是单纯地以约束、监督、管理扶贫资金的使用行为和使用过程为目的，它是采取科学手段，对有限的资金资源进行配置，努力达成既定目标——实现现有贫困人口脱贫的过程。要建立科学的扶贫资金使用评价体系，对扶贫资金的使用监管不仅要看它在当期产生的效益，还要注重产生的效益是否具可持续性，提高扶贫资金使用的精准度。
　　3.2.3  将相关信息公开，使监管主体多元化
　　 要强化对国家财政专项扶贫资金的管理，提高资金的使用效益，必须要建立完善的多元化财务监管体系。在调研中发现，还有大部分村民对扶贫资金的使用情况不了解，建议在相关政策、法规、信息实行公开的过程中，可以考虑增加网络平台、手机信息推送等方式，确保群众对相关信息的知情权。
　　 同时，要充分发挥多维监管主体的交叉监管作用。财政扶贫资金监管主体除了政府及其职能部门之外，还应该包括利益相关者、社会第三方机构、新闻传播媒介及社会公众等。
　　3.2.4  健全扶贫资金使用监管长效机制
　　 （1）要加强扶贫资金使用效率评价。扶贫资金是稀缺性公共资源，在使用过程中要充分论证扶贫项目的合规性与可行性，确保扶贫资金的投入能实现更大的效益。
　　 （2）要实现扶贫过程全过程监管，建立事前、事中、事后全方位监管体系。事前监管可以有效减少由于事中、事后监管不及时造成扶贫资金投入的损失和浪费。事中监管可以定期对项目进度、实施情况、阶段预期达标情况进行监督，确保项目顺利完成，避免资金的损失和浪费。事后监管虽然带有亡羊补牢性质，但依然是提升财政扶贫资金使用效率的有效措施。只有实现扶贫过程全监管，才能够确保扶贫资金的使用效率。
　　 （3）要建立健全扶贫资金使用监管长效机制。确立扶贫资金使用监管的主要负责部门，建立健全一整套规范的扶贫资金使用监督制度，对扶贫资金使用情况，要在法律法规的框架内制定出符合实际的操作办法和程序，注重跟踪问效，减少扶贫资金监督的随意性、重复性和不确定性。
　　参考文献：
　　[1]谢艳云.全面加强财政扶贫资金监管的思考——以某贫困县扶贫资金检查调研为例[J].财政监督，2018（11）：54-58.
　　[2]孙龙.浅谈乡镇扶贫资金运行存在的问题及对策——以苏北为例[J].预算管理与会计，2016（3）：55-56.
　　[3]沈玉辉.扶贫资金安全运行与监管研究[J].财经界（学术版）2018（19）：4.
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