公共危机管理中的非政府组织行为探析
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摘要：近年来，社会经济得到高速发展，我国处于多样多变的时代环境中，与此同时，危机因素也不断增多，各种公共危机事件频繁发生。而非政府组织作为社会治理的强有力助手，必然在公共危机管理中发挥着不可或缺的作用。本文通过梳理非政府组织在公共危机管理中所起到的现实作用，以及分析在治理中面临的困境，让非政府组织能更好地应对公共危机管理，提供一些可行的路径选择。
关键词：非政府组织;公共危机管理;现实作用;困境;路径选择
中图分类号：D632.9 文献标识码：A
众所周知，我国公共危机事件频发，尤其是自然灾害类和社会安全类，已经严重威胁到公民的生命安全与财产安全，阻碍社会的和谐发展。虽然政府是公共危机管理的主体，承担主要责任。但必须承认的是，市场失灵和政府失灵的现象是普遍存在的，不可避免。这时，就必须借助其他组织的力量，比如非政府组织，以共同应对公共危机。实践证明，非政府组织在社会治理中的作用越来越明显，公共危机管理离不开非政府组织行为。同时，我们也必须承认，非政府组织在其实际治理过程中仍然存在着些许困难。只有积极解决这些难点，才能更好地发挥非政府组织在公共危机管理中的作用，稳定社会和谐，促进可持续发展。
1非政府组织与公共危机管理的概念界定
非政府组织（简称NGO），问世于1945年6月的《联合国宪章》中。一经提出，社会反响剧烈。随着时代的发展，这一名词被广泛使用。非政府组织是指国家政府系统和市场企业系统以外的一个以社会成员的自发组织、自我管理和自我服务为主的系统，是以公益或者互惠为主旨、不以营利为目的、其自身具有合法的免税资格且能为相关捐赠者提供减免税收的合法地位的组织。但谈到NGO的明确概念，各国都没有一个统一的、普遍接受的概念。虽然解释不一，但各概念之间具有一些共性，比如组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。尤其强调了NGO在社会治理中的地位，给予了充分肯定，特别是公共危机问题的处理。
公共危机往往在不经意间，没有准备的情况下突然爆发，其危害也是不可估量的。而对公共危机进行处理即是今天所说的公共危机管理，所以公共危机管理是对于公共危机的一套全方位、系统的管理工程。简而言之，公共危机管理就是公共管理机构通过建立健全必要的危机应对机制，采取一系列必要措施来防范、化解危机，从而恢复社会秩序、保障人们的正常生产和生活，最终达到维护社会稳定、促进社会和谐发展的目的。这里所说的公共管理机构，不仅是指政府，还有非政府组织和第三部门等等。从该定义中可以得出，公共危机管理的功能是防范危机和化解危机，不仅积极应对己经发生的危机，最大程度地降低危害，而且还要做到未雨绸缪，做好防范工作。由于公共危机本身具有突发性、不确定性、破坏性和扩散性，在应对危机时，就不能只依靠于政府，还应该同其他组织团结协作，共同应对公共危机。正所谓“众人拾柴火焰高”。
NGO为更好地履行社会责任，实现自身价值。可以毫不夸张地说，在公共危机管理上，展现得淋漓尽致。当社会面临公共危机时，非政府组织义不容辞站出来，在第一时间、以最快速度做出反应，启动危机管理机制，力所能及地协助政府，共同化解危机。
2非政府组织在公共危机管理中所发挥的作用
2.1危机防范作用
第一，非政府组织本身具有民间性，与群众的关系更为密切，拥有广泛的社会基础和人脉关系。而在百姓眼里，政府往往是高高在上的，要想接触到有关公共危机的信息，通过非政府组织来了解是更加便捷的方式。非政府组织作为一个“传声筒”可以将民众的真实意见反映给政府，以便政府做出更有效准确的决策。同时将政府的解决方案再解读给大众，使其理解政府支持政府。真正做到“上传下达”。NGO的危机防范作用，尤其体现在预防阶段。该阶段，非政府组织通过各种途徑，收集信息，提前发现危机苗头。再将这些信息转报给政府，提醒他们加强预警措施，以达到将危机扼杀在摇篮里的目标。
第二，非政府组织还具有专业性，通过专业的危机知识，对公众进行防灾教育宣传，从而提高大众的危机意识。在这一方面，非政府组织采取行动更具灵活性，有自己的渠道和优势。并且非政府组织的内部成员来源非常广泛，包括行业精英和各阶层的专业人士。他们在对公众进行防灾教育宣传时，可以提供专业化的建议和技能。当危机来临时，百姓能临危不乱，冷静地利用一些专业技巧，来维护自身周全。
2.2整合社会资源，展开救助
有效应对公共危机，充足的物资准备是不可或缺的前提。而非政府组织具有良好的群众途径，能广泛动员社会力量，整合社会资源。通过募捐等形式，收集资金和物资。又将筹集到的物资运输至灾区，供受难者使用。同时，非政府组织还拥有大量的志愿者，自愿投入到公共危机救助当中，进行各方面的救助，包括医疗救助、后勤保障、心理援助、维持现场秩序……非政府组织的一系列救助行为都能极大地提高救援效率，减缓政府压力。
2008年5月12日的汶川地震，惊动全世界。在整个救助过程中，中国的非政府组织发挥了莫大的作用。许多非政府组织在第一时间赶赴到现场，成立紧急救援队，开展救助工作。比如中国红十字会，在灾难发生的当天，及时拨发了价值为78万元的救援物资给灾区，同时还发起了全国性的募捐活动，短短五天的时间，就己接收来自全国各地近18.3亿的救灾款物。对整个公共危机的治理起到“及时雨”的作用，有效弥补物资短缺的困境。无论是从速度方面，还是质量等方面，都极大地提高了公共危机管理的效率。
2.3保险责任
公共危机的存在严重威胁着灾区人民的生命和财产安全，那么对于他们的损失，该如何进行补偿呢？这里所说的保险责任，主要是指在巨大的危机事件中，非政府组织自行承担起的赔偿补救责任。虽然该责任不是强制性的，但笔者认为，NGO应该主动积极参与到危机保险事业当中来。不仅能更好应对公共危机管理，减少受难者的财产损失，还能分担政府财政上的压力。同时也有利于构建我国多层次灾害的分担体系。 3非政府组织在公共危机管理中存在的问题
3.1面临信任危机
由于“郭美美”等事件的发生，严重影响到非政府组织在大众心中的地位和形象。公众认为，很多非政府组织存在营利行为，欺骗大众，将捐集到的资金占为己有，彻底打破以往对于非政府组织的印象，使得企业和个人不再信任非政府组织，也不再支持他们的工作。政府对于非政府的支持力度也不够，大多时候都是处于观望和怀疑的态度。再加上非政府组织本身所做的宣传工作不足，企业、政府和个人都不能很好地了解非政府组织，从而导致非政府组织在参与公共危机管理的过程中，难免遭受信任危机。
3.2资金不足
当前，我国非政府组织在资金运营上还存在一个非常严重的问题，即过于依赖政府，缺乏独立性和自治性。在资金筹集方面，渠道单一，除了政府补贴，就是社会捐赠。并且，NGO对待资金管理的理财能力明显过于混乱，这就导致了非政府组织在公共危机管理中的严重低效。
3.3与政府的合作不协调
大多数情况下，非政府组织和政府的关系是支配与被支配。政府处于主体地位，而NGO只是多元主体的其中之一。总体上来说，NGO只是政府处理公共危机的方法手段。并没有对它进行合理授权，从而非政府组织的权限较小、缺乏自主性。这样的结果就是，直接阻碍了非政府组织参与公共危机管理的路径。二者在共同处理危机时，往往缺乏及时的沟通交流与合理分工，导致非政府组织不能很好地在公共危机管理中发挥应有的作用。
4加强非政府组织参与公共危机管理的对策建议
4.1确定合法地位，加强监管
首先，针对非政府组织面临的信任危机，应从法律入手，建立健全相关法律体系，明确合法地位。当大众知道非政府组织同政府一样，都具有合法身份，自然会减少对NGO的怀疑和猜忌。NGO是否具有合法地位，直接决定社会公众的信任程度。
其次，还要加强对非政府组织的监管、保证非政府组织的各项活动及财务状况都对外公开，真正做到信息公开、透明，防止再出现唯利行为，否则严惩不贷，给大众一个满意的交代。与此同时，非政府组织自身也要加强内部人员的监管，并与外界及时保持联系，维护公民的信息知情权。监管程序是NGO开展工作的“隐形监视器”，保证公共危机管理在阳光下进行。
4.2拓宽筹资渠道
当非政府组织面临资金短缺这个共性问题时，不应仅仅局限于等待政府的补贴，应当及时寻求其他路徑。拓宽筹资渠道不仅能提高自身独立性，还能增强处理社会事务的能力，提升社会地位。非政府组织在不影响非营利性的前提下，积极吸收社会各类资源。比如会费收入、营业收入、慈善捐助和海外基金会扶持。需要注意的是，非政府组织应通过宣传等途径，唤醒公众的危机意识，主动捐出资金用以支持社会慈善事业。笔者相信，只要NGO啃下资金这块“硬骨头”，就一定能在公共危机管理中发挥更大的作用。
4.3完善合作协调机制
如何处理非政府组织与政府之间的关系，一直都是我国应对公共危机管理的“一座大山”。若处理不到位，将极大影响危机管理的效果。公共危机管理光靠政府是行不通的，必须加强政府与NGO之间的合作，减少摩擦，相互协调。现如今，这是一条必走路径。
建立共同愿景。政府与NGO都是为社会服务的主体，二者对待公共危机管理的“初心”如出一辙。都希望快速有效地化解危机，切实保障人民生命和财产安全，促进社会稳定和谐。因此，政府和NGO需要建立一个共同愿景，为公共危机管理不断努力。
转变政府理念。为了达到政府与非政府组织良性互动的状态，政府必须要转变原有观念，认可非政府组织在公共危机管理中所发挥的作用，并学会合理授权，与非政府组织明确分工。适当利用自己的行政地位，对NGO进行政策扶持。只有真正确立二者的合作伙伴关系，我国的公共危机管理才能有一个锦绣前程。
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