金融消费者权益保护立法的效果评估研究
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作者: 李铭,朱欣建
摘 要：对金融消费者权益实施强有力的保护是国际金融业立法趋势之一，中国人民银行已将金融消费者权益保护立法纳入“十二五”立法规划之中。本文基于决策管理框架，针对有关立法建议预估法律实施效果，希望通过科学有效的评价方法，达到节省立法成本，提高立法质效的目的。
关键词：金融立法；金融消费者；法律实施；效果评估
中图分类号：F832 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)01－００51－０2 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.13
本轮全球金融危机爆发以来，国内理论界和实务界不断强化对金融消费者权益保护的关注，或立足区域实际，或借鉴域外经验，或进行试点规范，都对建立我国金融消费者权益保护制度作出了积极探索。目前，中国人民银行已将金融消费者权益保护纳入金融立法“十二五”规划中，并提出了一系列加强金融消费者保护的立法建议。
一、金融消费者保护的立法建议摘要
《人民银行“十二五”立法计划建议表》提出，制定《中华人民共和国金融消费者保护法》，改变对金融消费者合法权益保障规定不足的现状，维护广大金融消费者的合法权益，防范金融风险的积累，维护金融稳定。相关立法建议如下：
一是将普通个人投资者纳入金融消费者保护范畴。借鉴美国模式，在中央银行下设相对独立的金融消费者保护局作为金融消费者保护的主管机构，从而明确中央银行在金融消费者权益保护中的主导地位和职责[1]。
二是规范金融消费者保护主管机构承担的主要职能。包括制定和颁布金融消费者权益的规章制度；监督、检查上述规则的贯彻执行；受理、调查、处理金融消费者投诉；对违法行为进行处罚；负责金融消费者投诉的统计、调查、分析和预测，建立金融消费者投诉数据库；推进金融知识教育；促进对弱势群体、小微企业和欠发达地区的金融服务。
三是明确将金融消费者保护纳入中国人民银行监管职责范围。赋予中国人民银行执行金融消费者权益保护工作的检查监督权、行政处罚权，建立新型金融产品与服务的监督检查制度。
四是授权建立金融消费纠纷的非诉处理机制。提出以中国人民银行及其派出机构为代表的独立第三方非诉处理机制是金融消费者保护的主要防线。
五是完善金融消费者保护的相关金融法律制度。建议把《金融消费者保护法》的制定同《人民银行法》的修改相结合，并将金融消费者保护的基本理念贯穿到商业银行的经营理念和日常经营、风险控制等各个环节，系统、全面、规范地推进金融消费者保护工作。
二、技术修正
为促进立法通过，本文谨作两点技术修正：
（一）现阶段不宜上升到全国人大立法的《中华人民共和国金融消费者保护法》层级，金融消费者权益保护的初级立法以条例为宜。一是条例是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。金融消费者保护工作涉及到各金融监管部门、工商管理部门和其他社会组织，涉及面广，协调难度大。以中央政府的名义立法保护，有利于统筹全局、全面推动工作开展。二是由于金融消费者保护的国内立法还缺乏素材和经验，若直接上升到法律层次，金融消费者和金融机构都缺乏相对成熟的管理与服务体验；反之，立法层次过低，则难以发挥应有的规制效果。
（二）目前不宜将普通个人投资者纳入金融消费者范畴。一是由于金融投资行为并非出于生活需要与金融机构从事交易，所遵循的也是“买者自负”、“风险自担”等市场交易基本原则[2]。可以在初次立法中适当区分金融消费者和金融投资者的边界，分别加以保护和平衡。如借鉴世界银行《金融消费者保护的良好经验建议（草案）》，仅针对最常用的金融产品和金融服务，为金融消费者提供最基本的保护[3]。二是统一法学概念，协调立法的现实需要。我国现行的《消费者权益保护法》、各金融监管部门发布的监管规章都将个人投资者和金融消费者作了明确界分，如果在金融消费者保护立法中对金融消费者作扩张性解释，可能引发法律解释冲突，造成法条竞合。
三、法律实施的效果评估
针对上述立法建议，本文以决策管理的角度，从可行性、可接受性和可靠性等三个方面对该方案的实施效果加以评估，并构建了对金融消费者保护立法效果的评估框架（见图1）[4]。
（一）可行性评估
所谓可行性是指采用这一方案的困难程度，以及所需要的时间、人力、物力、资金和技术的投入[5]。本文重点评估其在立法层级、时间安排和管理协调方面的情况，而立法层级方面，本文前面已提出金融消费者权益保护的初级立法以条例为宜，在此不再论述。
1.金融消费者权益保护立法宜在“十二五”期间出台。一是目前中国特色社会主义法律体系已经形成，“十二五”期间重在强化对各部门法的完善。二是金融消费纠纷日益增加，消费者对立法规制的期待愈加强烈。来自泰州、无锡、阜阳、蚌埠的调研显示，仅从2010年7月至2011年5月，四市人民银行和各银行业金融机构共受理投诉486件，且主要集中在征信和银行卡领域，反映出金融消费者权益保护立法与征信管理条例出台、银行卡管理办法修改的衔接、协调要求较高。而这两项法规、规章也已纳入金融立法“十二五”规划。
2.金融消费者权益保护立法的成本适当。一是立法资源上，可以以消费者权益保护法、银行业监督管理法为蓝本，吸收人民银行金融消费者权益保护的试点经验和国际社会的治理规则。二是立法技术相对成熟，强调清晰、细致和可操作性。三是管理成本上相对较小，由人民银行承担金融消费纠纷的监管职责，不涉及到另设机构、招募人员和增加拨款的各项支出。
（二）可接受性评估
所谓可接受性是指它能对实现目标起到多大的作用，这是对选择某个方案的回报。本文重点评估其的立法价值和社会效应。
1.金融消费者权益保护的立法价值在于以下几方面：一是填补了经济立法的一处空白，增加了对专业性强和商业惯例复杂的金融业务的专项保护，与国际立法趋势同步、协调发展，有利于在国际范围内争取和维护我国的金融消费者的正当权益。二是带动了经济法学的前沿研究。中国知网2011年的数据显示，有关金融消费者权益保护的文献多达185篇，且80%以上集中在2005年之后。金融消费者保护研究继国际金融危机研究之后，日益成为各类研究机构的热议话题，学术研究的热情和金融实践的要求表现为正相关。
2.金融消费者权益保护立法凸显了对弱势群体的倾斜保护。一是从消费者角度而言，在传统经济条件下，消费者与金融机构之间的合同关系被认为平等主体间的“私法关系”，强调自治和契约自由。随着全球金融业的竞争加剧，消费者主权逐渐取代经营者主权，消费者期待引入监管当局“扶弱抑强”，改善自身与金融机构实质交易地位不平等的关系，以达到对实质正义的追求[6]。二是从金融监管者角度来看，在相当长的时间内以维护金融业的稳定和金融机构的垄断利益为己任，而金融全球化条件下，客观上要求更多考虑金融市场的良性发展、增进社会福祉、强调企业社会责任，金融监管目标也从“管制”趋向“放松”，使监管部门可以将更多的行政资源投向金融消费者保护方面[7]。
（三）可靠性评估
所谓可靠性是指方案被选择后出错的程度，表示选择某方案后要承担的风险。本文重点评估金融消费者权益保护立法后可能带来的市场风险和法律风险。
1.金融消费者权益保护立法会增加金融机构的经营成本。虽然人民银行作为监管部门，承担金融消费者权益保护的监督管理职责，可以节省组织营建、人员招聘和固定资产等各项开支。但金融机构履行消费者保护义务也存在以下几点不利因素：一是会增加其工作负荷，如成立金融消费者保护机构，建立健全消费者投诉处理工作台账、向社会公布产品规则和风险说明等。二是会增加其经费开支，如拨付消费者教育宣传经费、添置办公用品、增加专业人员等。三是可能存在监管重叠，如向监管机构报送内控制度、统计分析和案件汇总等资料，可能会与各金融监管部门的专业监管要求重叠，存在多头报送、多头管理的情况，极易引发权威数据发布不准确或相关数据结论冲突。但从长远来看，有利于我国金融业健康发展。
2.金融消费者权益保护监管部门作为民事法律关系的第三方必须有所限制。从传统上的法律关系表述而言，金融机构和消费者之间为平等民事主体的民事法律关系，监管部门作为第三方居中协调，并对处于弱势的消费者一方实施“倾斜”保护，而问题在于监管部门的“倾斜”力度有多大。本文认为，监管部门处理金融消费纠纷的作用表现为三个方面：一是专业。通过对金融政策的解读、金融知识的介绍和金融产品与服务的专业评价，给消费者一个合法合理的说法。二是居中。监管部门不偏不倚，公平处理金融机构和消费者之间的纠纷，既不放任金融机构对消费者的侵权行为，也不鼓励对金融消费者的过度保护，尤其是通过普通金融产品和金融风险产品的区别对待，逐步树立起“卖者有责、风险自担”的市场原则。三是快捷。金融消费对时效性的要求甚为苛刻，监管部门区别于仲裁和诉讼程序的最大优势就在于其提供了解决金融消费纠纷的高效渠道，可满足金融消费者的快捷需求。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]佚名.美国消费者金融保护局法律机制的介绍与启示[J].中国人民银行条法司专报，2011（8）.
[2]周仲飞.银行法研究[M].上海：上海财经大学出版社，2010.
[3]佚名.《金融消费者保护的良好经验建议》概要及简析[J].中国人民银行条法司专报，2011（9）.
[4][美]罗宾斯，库尔特.管理学（第9版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[5]张智光.管理学原理[M].南京：东南大学出版社，2002.
[6]李瑞娟，燕慧娟.对我国金融消费者权益保护制度的法律思考[J].法制与社会，2011（1）.
[7]张炜.2010银行业法制年度报告[M].北京：中国金融出版社，2010.
[8]张骏.英国金融消费者保护体系对中国的借鉴[J].银行家，2008（3）.
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