乡村振兴战略背景下国家级农民合作社示范社评建及转型升级研究
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[摘 要] 文章以国家级农民合作社示范社为研究对象，对实施合作社示范社的背景进行概述，分别从推动农业供给侧改革、统筹城乡社会发展和实现“五化同步”三方面分析了示范社评建对推动乡村振兴战略的重大意义，同时针对评建中指标分配、部门利益的协调和动态监控中存在的问题进行了剖析，进而提出引导合作社由数量向质量提升、优化管理体系、完善扶持体系和延伸示范社产品产业链等四个方面促进后示范社建設的转型升级。
[关键词] 农民合作社;乡村振兴战略;农业供给侧改革
[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2019）03-0103-09
农民合作社作为连接小农业与大市场的重要桥梁与纽带，已经成为我国推动农业产业化经营、促进农民增效增收和农村基层治理创新等的重要载体，是实施乡村振兴战略的重要内容。为推动农民合作社事业发展，发挥示范和引领作用，示范社评建已成为中央一号文件的重要内容。2009年中央一号文件提出“开展示范社建设行动”，2010年中央一号文件要求“深入推进示范社建设行动”，2013年中央一号文件首次提出农民合作社概念，要求继续扩大支持的范围和力度。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将合作社作为培育新型农业经营主体和培育新型职业农民等的重要举措。
农业部（现为农业农村部）和中华全国供销合作总社于2011年制定评选标准，开展系统内农民专业合作社示范社评建工作。同时，许多（省、区）市也积极开展了示范社的评建工作。为统筹全国范围内示范社的评比和组织工作，2013年7月国务院批复由农业部牵头建立全国农民合作社发展部际联席会议制度。2014年11月，联席会议认定了全国3759家合作社为国家农民合作社示范社，这是首批真正意义上的国家级示范社。2016年，认定了第二批914家示范社，2019年1月，全国农民合作社发展部际联席会议审定公示了第三批2096家示范社。
一、开展合作社示范社评建的时代背景
2007年出台的《农民专业合作社法》对合作社的设立、登记、成员、组织机构、财务管理、合并、分立、解散、清算、扶持政策和法律责任等方面进行了明确，为合作社规范化发展指明方向，推动了我国农民专业合作社的快速发展。各类型农民合作社发展迅猛，以平均每月新增上万家的速度持续递增。截至2015年12月底，全国登记注册的农民合作社达153.1万家，比2014年底增长18.8%，实际入社农户10090万户，约占农户总数的42%，较上年提高6.5个百分点[1]。
由于我国合作社基数庞大，区域发展差异大，现有合作社法只解决了合作社成立的基本条件，对运营和发展则显得力不从心，导致合作社发展中出现“一人社”“空壳社”等现象突出[2]。推动合作社由低级向高级发展，一方面，需要结合新的形势需要，尽快出台新的农民专业合作社法，在合作社数量增速整体放缓的背景下，适度提高合作社门槛，优化合作社整体质量;另一方面，推动合作社的转型升级需要激发其内在动力，除优化发展环境和营造良好发展空间外，还需要合理的导向与激励，促进和支持合作社的规模化经营、规范化管理、标准化生产、品牌化经营和市场化对接。并以此发挥示范带动作用，实现合作社整体水平的提升。
结合示范社评建工作，农业农村部、发改委等部门提出要加强监督管理，实行动态监测，建立淘汰机制，引导广大农民合作社向国家示范社学习，建立健全各项规章制度，完善利益分配机制，不断提高市场竞争能力和带动农户能力。
二、示范社评建对实施乡村振兴具有重要意义
（一）是推动农业供给侧改革的重要要求
2015年召开的中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”的命题，指出要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。
以示范社建设为代表的合作社提质工程，有利于吸引更多农户参加合作社，通过聚沙成塔的合作效应，为农业生产做大做强提供可能。规模化经营有助于减少农药化肥不合理使用，进而提高农产品品质，降低农产品食品风险，适应人们消费升级的需要，建立起食品安全可追溯体系，为农产品品牌化发展提供品质控制和供给量保证。规模化基础上的专业化分工，能够提供社会化服务，解放剩余劳动力，切实降低农业生产成本，提高农业经营的效益和农产品的竞争力，建立起符合地方产业布局的农业格局。同时，还有助于提高农产品的深加工能力，特别是适度增加粮食产品的深加工力度，引导和维持粮食价格处于合理水平，提升农产品的经营效益和实现产品的多元化，改善农产品供应的结构和层次，推动产业升级。
此外，合作社还有显著的社会服务功能，有实力的合作社能够承担农业基础设施建设、农技改造、良种繁育等项目，加强农业生产的薄弱环节，扩大农业保险范围提升农业抗灾减灾的能力，引导和建立农业标准化生产体系，不断优化产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体化、一二三产业融合发展[3]，提高农业的市场竞争力。
（二）是统筹城乡社会发展的重要载体
以示范社为代表的农民专业合作社建设，能够搭建城乡交流互动平台，推动资源和信息的流动，是推动和破解城乡二元发展瓶颈的重要内容。合作社是农村社会经济发展的重要内生性推动因素。作为农民自己的组织，合作社代表着农民的根本利益，与他们有着天然联系，除可以发挥带动农民增收的经济效应外，还能够潜移默化地影响到农民的生活习惯和思维方式，造就出一大批真正意义上的现代农民。可以激发农民、农村和农业发展的源动力，有助于推动城乡社会的平稳、有序发展，为区域依托市场性因素破解城乡二元结构提供一种范式。 同时，合作社是搭建统筹城乡发展的有效载体，有助于提高农民素质，增强农民职业技能和就业能力，促进农村剩余劳动力转移，缩小城乡社会保障的差距;有利于加强农村精神文明建设，丰富农村生活，维护农村社会的稳定，推动产业结构调整，增进城乡产业互动，为统筹城乡发展提供实施主体和实施载体，在推动农村“八化”（农业产业化、土地规模化、农民组织化、生产标准化、产品品牌化、加工系列化、管理企业化、服务社会化）中具有特殊地位和作用。同时，合作社也是吸纳返乡创业农民和促進大学毕业生投身现代农业的重要途径。
（三）是实现“五化同步”的重要内容
合作社是实现“五化同步” 1的重要方面。随着合作社专业化、品牌化推进，向上下游农产品生产链的延伸，有助于实现“三产融合”。一方面，农业规模化生产，需要工业化提供各类加工设备、农业设施、运输储存等，示范社可以引领农民专业合作社和农业生产的方向，为工业化发展提供市场空间;另一方面，农业规模化生产中解放出来的生产力为工业化提供劳动力来源，其生产的农副产品也成为工业化的能源及原材料的来源，促进工业化发展。
作为农业生产单位的重要组织形式，除在新型城镇化、新型工业化和农业现代化发展发挥重要作用外，还可在信息化和绿色化等方面发挥重要作用。示范社作为农业生产的示范单位，与生产、生活等密切相关，在具体项目支撑下，围绕实际推动信息化终端、网络、人才等协调发展，实现信息的双向流动，并以此快速实现经济效益和社会效益，进而推动“三农”信息化水平的整体提升。示范社还可能是“绿色化”的引领者。在生产经营中运用生物科技和先进生产技术，可以实现低资源消耗、低环境污染的产业结构和生产方式。同时，借助其生产的农副产品，倡导绿色文明、低碳消费，引领健康的生活方式和消费方式。实际上，很多示范社本身就是林业种植、生态养殖等的实践者，承担着生态环境保护和改造等重任。
三、示范社评建中存在的三个问题
（一）指标分配和代表性问题
全国农民合作社发展部际联席会议制度建立以后，虽然在一定程度上解决了部门之间示范社评选的标准差异，缓解了部门间的利益冲突，但从中央到地方的纵向部门条状分割并未得到根本性改变，指标分配并非按区域合作社数量、规模及层次进行统筹，而是交由所属部属以分配比例进行划分，再由行业部门按照省（自治区、直辖市）逐层进行内部分配，导致了评选结果出现不可比性的可能，没能从根本上解决示范社的指标分配问题。
以首次评选的示范社结构来看，其中农业系统入选2970家、林业系统入选366家、供销系统入选423家，分别占合作社总数的79.01%、9.74%、11.25%。相对于三个系统分别为102.48万家、11.4万家和15万家的合作社总数来看，入选示范社的比例分别为0.29%、0.37%、0.24%。虽然供销系统的入选比例最高，但并不能因此说明其领办合作社的质量就高。如北京东胡林蜜蜂养殖专业合作社在2013年前，连农业部的示范社评定系统中市级示范社标准都未达到，但在部际联席会议制度建立后，转为供销社系统合作社后，顺利晋级为国家级示范社[4]。
同时，从合作社结构来看，评选出来的示范社也不能很好地体现合作社的内部结构。3759家示范社中，种植类合作社比重为60.23%，种养混合类比重为3.72%，畜牧比重为20.70%，林业比重为3.51%，渔业比重为4.36%;农机、手工业以及其他类别，比重分别为5.53%、0.51%和1.41%。将这一结构与农业部2014年合作社统计结果（调查总数达113.8万家），即种植合作社、畜牧合作社、服务合作社、林业合作社、渔业合作社占总数的比重分别为50.6%、25.0%、8.2%、5.8%、3.5%的结构进行对比，示范社中种植业比重偏高，而畜牧业比重偏低。
（二）部门间利益的协调问题
由于长期分行业、分块的农民合作社管理模式，部门之间的利益和分歧导致了各自为政局面的出现。由于主管部门拥有行政资源，有的合作社成立后，为获取资金、项目、用地以及政府扶持等利益支持，而主动向各类合作社领办主管部门靠拢。同时，部门为完成各自指标，也有拉拢合作社的利益诉求。如在供销社系统，因为基层社主任与区域内合作社理事长关系较熟悉，往往碍于面子，将合作社挂名在供销社系统名下，关系较为松散。而供销社等部门为了扩大领办合作社的范围和规模，迫切需要更多合作社加入到自身体系中来[5]。因此，各行业内就出现了并没有实质关系的“挂名”合作社。
示范社评定给合作社自身带来的收益和给领办部门带来的政绩收益，导致合作社为评上示范社表现出明显的功利性，往往游离于几个业务主管部门之间。在对广西部分地区基层社调研中，发现个别原属供销系统领办的合作社，由于农业系统资金和项目等较多的缘故，又转去农业部门。示范社评选数字背后，更有合作社所属行业的利益之争，其背后更是反映出行业主管部门与合作社关系的不确定性。随着我国合作社工作深入推进，合作社成立的速度呈现放缓态势，农民对创办合作社的热情也逐渐趋于稳定。但各级合作社主管部门对发展合作社都有较多要求，面对新创办、领办合作社难度越来越大的现实，行业之间开始出现“挖墙脚”合作社的现象。这样的思维定式和管理惯性在新的部际联席会议制度下并没有得到有效解决，部门之间的利益之争依然存在。
（三）动态监测中的部门分割
2013年12月13日发布的《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》对监测评价制度的具体程序进行了明确，规定国家示范社在监测年份的5月20日前，将本社发展情况报所在县级农业行政主管部门及其他业务主管部门，即由示范社将监测需要提供的材料提交给业务主管部门，后由县级、市级农业行政主管部门牵头审核，并逐层上报，省级农业行政主管部门提出监测意见，最终报由全国联席会议审定确定。
2015年的农业部对示范社动态监测是部际联席会议制度成立后的首次监测，监测对象为2011年农业部门认定的6663家示范社。从监测情况来看，存在两个方面的问题：一方面是客观上的不足。现有监测采取主动申报和材料审核相结合，但由于人手不足等原因，各级监测人员难以逐项检查，造成结果的准确性和可靠性受到影响。监测信息传递以纸质方式进行，除带来传递效率较低外，还容易出现差错，同时缺乏第三方评价，这就为从材料上进行加工整理，人为规避“摘牌”提供了可能，存在报喜不报忧，甚至瞒报不报的可能。另一方面是主观上的规避。由于获评国家级示范社即意味着将获得更多的社会关注和政策扶持，因此示范社有逃避被“摘牌”的动机和倾向，即使管理和经营中存在问题，也会有隐藏或隐瞒的利益诉求。此外，示范社“摘牌”对地方政府或所属行业都是一件不利的事情，因而参与监测的人员为实现个人或部门利益最大化，对提交材料缺乏严格审查的可能，增加了技术和程序之外的不确定性因素，进而造成实际与监测结果偏差的可能。 此外，对各部门之前评定的示范社如何动态监管依然是空白区域。同时，如何对这些示范社统一管理，逐渐缩小部门间示范社差异，最终统一为真正意义上的国家示范社，需要进一步思考和研究。
四、后示范社建设的转型升级与政策建议
自第一批国家示范社评选后，2016年、2018年分别进行了第二批、第三批评选。随着越来越多国家示范社的出现，我国将进入后示范社建设和管理阶段，必须及时研究和推动示范社发展与升级，以发挥更大的示范引领作用，推动乡村振兴战略深入实施。
（一）以示范社创建为契机，引导合作社由数量向质量提升
农民专业合作社数量已由2007年的2.64万家增加到2014年底的128.88万家，实现了年均74.2%的超高速增长。但就目前增速来看，已呈放缓态势，从2013年的42.58%，到2014年的31.19%，到2015年的18.8%（153.1万家），再到2016年的16.92%（179万家）。至2017年底，我国首次出现了新设立合作社负增长，下降幅度为6.2%1。
对比美国农业合作社数量、社员规模等绝对量自20世纪50年代以来的持续下降，以及合作社雇员、经营规模、资产负债、流动比率等经营效益的不断上升（2013年，全美农业合作社2186家，合作社平均社员904.25户）[6]。同时，考虑到我国城镇化战略的深入推进，城镇化率的持续提高和农业人口的持续减少，客观上减少了合作社的农户来源。因此，农民合作社数量继续呈增速放缓，甚至可能会持续出现负增长。及时引导示范社转型升级，并带动合作社整体向集约型、效益型发展，显得尤为必要。
一方面，要严把合作社的准入关，适当提高合作社的办社门槛，将其中上规模、上档次的合作社培育成国家示范社，引导合作社间的联合或兼并;另一方面，要建立退出机制，整体把控合作社，对低质低效的合作社进行提升和整合，对名存实亡的空壳社及时注销，集中社会资源和精力到名副其实的合作社，支持合作社扩大服务范围，提高服务水平，支持全体合作社事业共同发展。在创造有利于合作社发展的公平外部环境下，激发创建合作社的主动性和自发性，最终实现“天下合作社皆为示范社”的终极目标。
（二）以优化管理体系为重点，明晰各级领办部门管理职能
合作社发展工作是一项系统工程，不同的阶段有不同的差异和诉求，针对其发展的阶段规律和内在需求，各级主管部门要从实际出发，除解决成立之初的“扶上马”，还要“送一程”，既要有所侧重，避免重叠，又要避免管理真空。
通过对合作社工作进行细化与分解，将其划分为三个层面，呈金字塔结构（见图1）：
第一，基础层面，处于金字塔底端，是大多数合作社面临的问题。主要指合作社成立的基本要求和条件，涵盖成立的程序、组织架构、资本构成、人员配备、场所设置等。
第二，中间层面，处于中间阶段，是指合作社可以正常运转、需要协调管理要素所涵盖的内容，其特征表现为规范化、标准化，主要包括财务管理、技术管理、人员管理、物流管理等内容。
第三，高级层面，处于金字塔顶端，面向更高层次，只有少数合作社才会真正面对，其特征表现为个性化、差异化，主要包括产品开发、品牌战略、营销战略、融资战略等内容。
以上三个层面逐层递增，对应合作社数量逐渐减少，这为合作社分层管理、突出重点提供了可能。针对基础层面，各基层政府部门与相关企业在合作社法及各类政策文件等指引下，结合地方实际，可以为地方能人和龙头企业等搭建平台，完成“扶上马”工作;中间层面，区（县）政府主管部门和各类院校着重协助解决发展中共性问题，如人才缺乏、管理规范等问题;高级层面，省级政府部门着重解决发展战略问题，探索借鉴股份制企业的现代管理制度，探索合作社筹资机制、决策机制等创新，提高合作社运行效率[7]。鼓励并支持合作社间合作、联合及兼并，创新农民合作组织的联合或联盟的实现形式[8]。
（三）以完善扶持体系为重点，加大合作社培育和支持力度
合作社从成立、发展到提升是一个逐步完善的过程。成立之初着重解决的是生存问题，侧重于规范化管理，关注于政策导向，但发展到较高阶段后，面临的环境更加复杂，竞争更加激烈，需要以个性化、差异化实现核心竞争力的提升。此时，政府主管部门的规范化导向作用越来越弱。从合作社发展环境来看，相对于城市地区缺乏咨询服务公司、科研院所、行业协会等社会化服务机构的支持，合作社分布零散，信息闭塞，难以获得及时有针对性的指导，迫切需要优化社会资源配置，创新服务和支持体系。
1. 创建合作社咨询服务中心
政府支持科研院所、供销社系统等建立独立运作、自负盈亏的第三方咨询服务实体形式，针对合作社升级发展中的关键问题进行研究，围绕合作社升级发展中的项目开发、流程优化、策划包装、品牌推广、资本运作等内容开展研究和咨询，弥补政府部门在领办和服务合作社中的不足。
2.完善社会智力资源扶持
发挥专家智力资源优势，探索建立合作社挂职制度。由科研院所和行业专家等组成专家资源库，结合合作社发展的阶段及问题，选派专家到重点合作社进行业务指导和技术帮扶，协助推动合作社的升级发展。
3.有针对性开展融资服务
积极破除资金瓶颈，除争取财政扶持资金外，可按照市场规则组织金融机构，支持合作社发展中的合作社信贷、技术推广、项目开发等工作。支持供销社开展农村合作金融服务，探索成立农民合作社投资发展中心，搭建市场化运作的投资服务平台，开展项目投资与咨询、融资项目对接、法律法规允许的金融中介服务等内容，对合作社项目进行筛选、评估和扶持，促进合作社自我积累、合作互助。
（四）以加工和品牌为抓手，优化和延伸示范社产品产业链
从评选出的国家示范社来看，大多属于初级农产品提供者。如以2014年国家示范社中比重最高的蔬菜合作社（656家，占总数的17.45%）来看，河南省47家蔬菜示范社中，孟州市黄河蔬菜专业合作社、太康县白云蔬菜种植专业合作社、项城市汇远辣椒种植专业合作社、汝州市陶然蔬菜专业合作社、西华县银娲蔬菜专业合作社等示范社有注册商标的约占一半。其中，只有項城市汇远辣椒种植专业合作社、南阳市宛城区红泥湾富群小辣椒专业合作社等少数合作社有深加工能力。相对于美国，我国的合作社规模要小得多。2013年，美国最大的合作社CHS公司共营业额达444.8亿美元（按照6.2166的全年平均汇率计算，折合人民币为2765.1亿元），相当于我国中等农业总产值省份规模，仅略低于当年浙江省的2837.4亿元的农业产值。合作社平均经营规模为1.13亿美元，前100位的合作社中，大部分合作社围绕农产品生产和销售，覆盖了产前服务、产中服务和产后服务。 要进一步发挥示范社作用，不仅仅是培育运作规范，更需要具有强大的社会影响力和竞争力，必须在规模和实力上打造一批具有全国影响力的升级版示范社。一方面借鉴20世纪90年代美国新一代合作社开办加工企业的经验，引导示范社从初级农产品的生产，向供应、加工、流通、销售一体化的方向发展，提高农产品附加值，结合全国农民合作社加工示范社创建活动，在延伸农产品产业链的思维下，重点做好合作社自办农产品加工企业工作，创造有利于三产融合的条件，为合作社提高盈利能力和市场影响力提供可能[9]。另一方面，从品牌建设上，打造属于合作社自己的品牌资源，提高合作社社会化服务水平，促进剩余劳动力转移，吸纳农业职业经理人、农业科技人员、农产品营销人才等参与合作社经营与管理，搭建依托合作社吸纳各类涉农人才就业的重要渠道，提升合作社服务能力和水平。使合作社成为吸纳大学生就业、进行品牌化建设的标兵。
参考文献：
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[9] 孔祥智， 黄博.合作社自办加工企业的国外经验[J].中国农民合作社，2012（11）： 20-21.
[责任编辑：吴寿平]
Research on Construction， Transformation and Upgrading of National Farmers Demonstration Cooperatives under the Background of Rural Revitalization Strategy
Cheng Bo
Abstract： By taking the national demonstration farmers cooperatives as the research object， the paper summarizes the background of demonstration cooperatives， and analyzes the significance of demonstration cooperatives in promoting the rural revitalization strategy from agricultural supply-sided reform， coordinated social development between urban and rural areas and "five aspects synchronization". Meanwhile， the paper also analyzes the problems in quotas distribution， in coordinated interests of departments and in dynamic surveillance. It also further puts forward that four aspects should be made in promoting the transformation and upgrading of post-demonstration cooperatives construction， that is， improvement from quality to quantity， optimized governance system， improvement of supporting system and extending the product and industrial chain of demonstration cooperatives.
Key words：Farmers Cooperative; Rural Revitalization Strategy; Agricultural Supply-sided Reform
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