城投公司现状及银行授信建议
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摘要：城投公司因为有政府信用背书，所以一直是银行重要的资产客户之一。自2014年以来，国家开始构建地方政府债务管理体系，将城投公司信用与政府信用严格隔离。近期，财政部下发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018] 23号），从规范国有金融企业的角度进一步细化要求;随着地方政府债务管理体系搭建完善，城投公司第二财政职能逐渐弱化，其债务负担持续加重，信贷风险不断加剧。针对城投公司现状和日常业务存在的问题，笔者从区域、客户、项目、产品等多维度提出了银行授信建议，以供参考。
关键词：城投公司 银行授信建议 政府
中图分类号：F832
文献标识码：A
文章编号：2096-0298（2019）03（a）-240-02
1 定义
城投公司是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，以准经营性、公益性项目投资、融资、建设、运营业务为主，同时从事经营性业务的独立法人实体。经营范围包括可能增加地方政府债务负担的基础设施建设、交通运输（公路、铁路、轨道交通）、公用事业、综合及其他类项目。
2 分类
根据客户性质、政府支持方式，城投公司存在不同的分类标准。
2.1 性质分类
（1）融资平台公司。由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括银监会监管名单内的监管类、监测类融资平台客户;以及财监办认定的名单，地方人民政府认定的平台公司等符合上述平台客户实质定义的公司。
（2）一般公司企业。包括现金流充足，自身具有盈利能力的政府背景客户，如垃圾处理、污水处理公司等;或已经建立现代企业制度、实现独立自主的市场化运营，其过往承担的地方政府债务已得到妥善处置，今后不承担地方政府举债融资职能的平台客户转型公司。
2.2 政府支持方式分類
（1）资产性支持。主要包括向城投公司注入货币资金、土地、厂房、地方国企股权等各种形式的资产，用以达到做大企业资产规模，改善城投公司资本结构，扩增企业融资空间，增强企业融资能力的目的。
（2）收入性支持。主要是政府通过业务亏损补贴、税收返还、大型公益性项目专项扶持资金、国家对相关产业或地区的扶持资金等补贴城投公司，改善盈利状况，保证城投公司融资的可持续性。
（3）承债性支持。主要体现为政府对城投公司从事公益性业务所形成的部分债务本息承担偿还责任。
（4）承诺性支持。过去政府采用出具担保函、承诺函、领导批示等方式为城投公司融资提供担保，以达到增信的效果。但根据《担保法》、新《预算法》及43号文、50号文等一系列法律及地方政府债务管理法规政策，直接出具担保函等方式属于违规举债，不具备任何法律效力。
3 城投公司现状
3.1 区域差异加大，信用风险加剧
随着地方政府投融资体制及财税体制改革的深化，城投公司面临的偿债环境差异化将继续加深，因地方经济财政及债务增长的匹配度不同而显现出较强的区域差异，导致城投公司信用风险水平分化加剧。从鹏元评级发布的2016年城投公司风险数据来看，绍兴、舟山、湖州和杭州四地城投公司的负债率和偿债率已经超过全国平均水平（分别为25%、251%），如表1所示。
3.2 政府债务负债披露不透明，缺乏对政府财力的系统评价方法
各地政府财政公开透明差异较大，且对于政府支出责任类隐性债务，缺乏统计和披露。银行也缺乏对政府财力的系统评价方法。
3.3 政府补助占收放比重较高，自身盈利能力不足
由于城投公司多从事公益性或准公益性业务，为平衡其收益，政府需要对城投公司进行较大力度的财政补贴。政府补贴主要为财政补贴、政府代建收入及土地整理返还收入，且政府补助收入占城投公司利润总额的比重较高。城投客户主营业务盈利能力弱，盈利稳定性差。
3.4 客户资产固化严重，流动性风险较大，短期偿债能力不足
虽然城投公司资本、权益总额大，但多为政府注入的土地、厂房、地方国企股权，流动性较弱，变现能力较差;且整体负债高，银行融资规模大，有息负债重，短期偿债压力大。
3.5 项目融资期限过长，业务风险缓释能力较弱
城投项目投资额大，投资回收期长，融资量大且期限长，融资期内外部政策、内部客户经营状况变动风险较大，而城投业务期限以10年以上为主。
城投客户项目中由于土地、在建工程所有权最终都属于政府，能提供有效的抵质押较少，大部分业务都采取信用或合同项下未来应收账款质押的担保措施。同时基于合同的应收款本身即为第一还款来源，又作为质押品成为第二还款来源，第一、第二还款来源重合，造成风险缓释能力减弱。
4 城投公司授信建议
根据目前国家严格控制政府债务规模的政策导向，银行对城投公司客户的整体余额需审慎把控。在具体客户和项目的选择上，主要支持采用PPP、政府购买服务模式的项目，并优先选择所在区域财政层级较高、财政实力较强、债务规模适中、客户自身盈利能力强、所建项目能够产生充裕现金流的客户，结合其实际资金需求合理确定授信金额，注重还款来源的特定化，设置有效的风险缓释措施，并作好资金封闭管理工作。
4.1 客户
存在以下情况的客户，需审慎介入。（PPP项目和政府购买服务项目除外）。
（l）所属区域政府债务率超100%的客户。
（2）所属区域政府偿债率超过100%的市级以下的客户。
（3）自身债务负担沉重、资产负债率高于65%的客户。 （4）所属区域财政层级较低的客户。
（5）曾出现当地财政未经协商单方面撤回增信承诺文件、有逃废债嫌疑的城投公司。
（6）资产固化严重、变现能力差、流动性资产匮乏的客户。
4.2 项目
（1）PPP项目要高度关注“物有所值评价”和“财政承受能力评价”的合理合规性;要求所属层级政府每一年度全部PPP项目预算支出占一般公共预算支出比例应不超过l0%。
（2）政府购买服务项目根据预算法及预算管理相关要求，应先有预算，再有购买，贷款期限不得超过购买服务期限。
（3）银行不应介入存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或存在出资不实问题的项目。
（4）对于还款来源部分涉及财政支出，除当地财监办落实合规性外，应严格审查项目涉及财政资金，地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
4.3 产品
（1）以固定资产贷款类产品为主。要求项目现金流与负债规模相匹配的项目。市政设施、道路、環保、水利设施等纯公益项目，要能够获得的政府补贴等其他稳定、持续的现金流。
（2）对于融资实质用于项目投资建设的业务，不宜配置经营周转类产品。
4.4 授信总量
（l）-家银行的授信份额原则上控制在客户银行授信总量的30%以内，金额较大的项目建议组建外部银行。
（2）对于与当地多家合作城投公司，总量明显过大的，不宜再予以新增授信。
（3）对主要合作银行或信托公司、证券公司在当地无分支机构的城投公司不宜大额授信。
4.5 还款来源
项目的还款来源要特定化，应主要以租金收入、代建收入、投资收益，避免笼统地设定为客户的综合现金流。市政设施、道路、环保、水利设施等纯公益项目，要能够获得的政府补贴等其他稳定、持续的现金流。
4.6 风险缓释措施
政府购买服务类及PPP类项目应收账款进行质押（质押率建议应不超过60%）;对于实际担保有效性不足的项目不应介入;置换其他融资机构融资的，抵押担保等风险缓释措施不应弱于原融资条件。
参考文献
[1]财政部.关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知[R].（财金[2018]23号）.
[2]关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知[R].（财金[2016]90号）.
[3]关于印发政府购买服务管理办法（暂行）》的通知[R].（财综[2014]96号）.
[4]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[R].（国办发[2013]96号）.
[5]关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[R].（财预[2017]87号）.
[6]财政部等部门关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知[R].（财预[2017]50号）.
[7]关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知[R].（财金[2018]23号）.
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