河长制框架下黄河河道管理联防联控机制建设

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　　摘要：国家全面推行河长制，提出了“坚持党政领导、部门联动”的基本原则。为研究黄河河道管理工作中如何更好地贯彻落实该原则，地方政府及相关涉河部门如何依法履职、严格执法、加强河道管理保护等问题，从建立相应协作和约束机制出发，以制度构建思路、必要性分析、制度设计为重点内容，结合近年来河南黄河河道管理和水行政执法工作实践，系统性地提出了构建河长制框架下黄河河道管理联防联控机制的设想，在国家深化机构改革的形势下，为进一步推进黄河河道管理体系建设、提升管理能力提供参考。
　　关键词：河道管理;河长制;联防联控;模式;黄河
　　中图分类号：TV212.5;TV882.1
　　文献标志码：A
　　doi：10. 3969/j .issn.1000- 1379.2019.05.004
　　1 前言
　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》指出，河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。做好黄河河道管理与保护工作，需要统筹考虑沿黄地方政府、有关行业主管部门、人民群众等各个方面的关系。中央在全国江河湖泊全面推行河长制（湖长制），建立省、市、县、乡四级河长体系，一个基本原则就是“坚持党政领导、部门联动。建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局”[1]。这个原则可以理解为三个方面：一是建立河湖管理的责任体系，以党政领导负责制为核心;二是涉河湖职能部门要依法履职、加强监管、严格执法：三是建立涉河湖职能部门联动机制，各负其责，齐抓共管，形成管理和执法的合力。近期水利部提出要推动河长制从“有名”到“有实”转变，聚焦管好“盆”和“水”，集中解决“四乱”突出问题，着力解决“水多”“水少”“水脏”“水浑”等新老水问题[2]，明确提出“水利工程补短板、水利行业强监管”[3]。这些工作的布局、推进、落实，都需要有一个切实有效的长效机制。因此，构建河长制框架下黄河河道管理联防联控机制，正是落实中央、水利部的精神和意见的具体体现。
　　2 建立黄河河道管理联防联控机制必要性分析
　　河南黄河河道长711 km，流经8个省辖市28个县（区），滩区总面积2 714 km2，滩区内常住人口约128万人，耕地20多万hm2。现有5处湿地保护区，约占河道面积的三分之二，14处地表水饮用水源保护区，年均引水量30多亿m3。黄河防洪安全、水工程安全、水资源安全、水生态安全，对于保障经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设有着重要意义。
　　近年来，河南黄河河务部门以实施河长制为契机，通过强化水政监察队伍建设与管理，认真开展河道巡查，及时发现、制止和查处各类水事违法行为，开展河道采砂、河道内建设项目、黄河浮桥专项执法检查活动，配合地方政府开展环保整治和清河行动等，执法能力和成效不断提升。但随着沿黄地区社会经济快速发展，黄河水土资源供需矛盾日益突出，违法设置人河排污口、违法侵占河道、违法采砂、倾倒垃圾污染水体等行为屡禁不止，人河争水、人河争地的矛盾日趋尖锐，黄河河道管理面临着前所未有的压力和挑战。这些突出问题若得不到及时有效解决，必将导致侵占水域、破坏湿地等问题逐渐加剧，黄河水环境水生态状况将进一步恶化，严重影响中央以及各级各部门涉及黄河战略部署的落实。仅靠单一部门的管理和执法难以达到维护生态安全、保护母亲河的目标，亟待构建一个责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的黄河管理保护机制，为维护黄河健康生命、实现黄河功能永续利用提供制度保障。因此，在河长制框架下，建立各级政府统一领导、职能部门共同参与的黄河河道管理联防联控长效机制以及构建落实该机制的工作体系是当务之急。
　　3 河长制框架下黄河河道管理联防联控机制建设模式
　　3.1 基本原则
　　（1）坚持党政领导、部门联动。建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，构建联防联控体系，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。各部门之间、区域之间加强沟通与协商，保持信息共享和互通。各部门既要各司其职，又为其他部门的管理工作提供必要协助，履职尽责，注重协调联动。
　　（2）坚持强化监督、严格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度、管理与执法机制，拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。
　　（3）坚持统筹协调、防控结合。要把黄河河道管理看作一项系统性工程，统筹上下游、左右岸，统筹水资源管理、水域岸线管理、生态环境保护与当地经济、政治、文化、社会建设协调发展，推进河道综合治理，最大限度发挥河道综合效益。统筹各成员单位的职责，统一调配人员，形成工作合力。加强政策法规支持，强化规划引导。推动涉河事项行政许可联审联批，加强行政审批与监管工作的衔接。加强联合巡查，共享管理信息，提高行政效率，实现涉河违法行为及时发现、及时管控。加快建立以政府为主导的联防联控机制，不断完善各项制度规范，确保涉河事项管理取得实效。
　　3.2 工作目标
　　在各级党委、政府（河长）组织和协调下，促进发展改革、公安、监察、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输（海事）、水利、农业农村、林业（湿地）、卫生健康、黄河河务等部门形成联合预防、联合管控、联合执法、联合治理工作体系，各职能部门各司其职、相互协调、相互配合、区域合作、统筹监管，实现黄河河道综合管理，推进河道综合治理。
　　3.3 主要任务
　　完成“加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强執法监管”六大任务。
　　3.4 职责分工 　　各级党委、政府要加强领导、协调工作，建立组织机构，明确责任分工，进一步加强政策法规支持、规划引导、项目审批、强化监管、打击违法行为等方面的统筹与协调，实现河道综合防控，推动联防联控机制落到实处。
　　各级涉河职能部门，特别是发展改革、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输（海事）、水利、农业农村、林业（湿地）、卫生健康、黄河河务等部门要切实履行法律赋予的行政管理职责，强化协调联动意识，加大对涉河事项的许可管理、预防管控力度和对违法行为的查处力度。
　　各级公安部门要加强与相关部门的协作配合，开展联合执法。对暴力抗法和阻碍执行公务的人员，依法严肃惩处。同时，各级监察部门要加强对各部门管理工作开展情况进行监督监察。
　　各级人民检察院要加强司法执法法律监督，依法严厉打击破坏黄河河道生态环境的刑事犯罪，对涉嫌犯罪的案件适时介入侦查、引导取证，依法从快批捕、起诉。强化刑事立案监督，加大对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督力度，推进信息共享，防止“以罚代刑”“有案不立”等现象的发生。
　　各级人民法院要及时受理相关行政案件及非讼执行案件，依法审判审查或予以强制执行。
　　3.5 联防联控机制建设主要内容
　　3.5.1 行政许可联审联批制度
　　县级以上人民政府要完善行政许可审批工作机制，将涉河事项行政许可纳入当地行政许可联审联批体系，进入行政服务大厅：或确定一个主办部门牵头组织成员单位，按照规定程序办理涉河事项行政许可。
　　3.5.2 联合巡查报告制度
　　各级河长制办公室组织梳理成员单位的巡查职责、任务，合理调配各成员单位人员，根据联合巡查报告实施方案，组织开展涉河管理事项协同巡查工作，从被动处置问题向主动发现问题、解决问题转变，从事后执法向源头管理转变，降低行政成本，提高行政效率。联合巡查人员要做好联合巡查记录和报告工作，所有成员单位共享联合巡查成果。河长制办公室对联合巡查发现的重大问题进行督办。
　　根据上级的相关工作部署或者发生重大、突发事件时，各成员单位可提请本级河长制办公室组织开展专项联合巡查，并制定实施方案，牵头开展专项联合巡查工作。
　　3.5.3 信息通报及反馈制度
　　各成員单位在管理和执法工作中，发现涉及相关部门或者超出职权范围的违法违规行为，应及时向本级河长制办公室报告，解决涉河管理和行政执法领域“信息孤岛”“数据烟囱”问题。各级河长制办公室依据相关成员单位的职权向其通报涉河管理信息，责任成员单位要及时向河长制办公室反馈通报事项的处理结果。
　　3.5.4 联席会商制度
　　各级河长制办公室要定期组织各成员单位召开联席会议，通报联防联控情况，跟踪落实联席会议部署事项实施情况，协调解决河道管理中的重点难点问题，部署下一阶段工作任务。
　　每次联席会议应明确议定事项，形成会议纪要。
　　各级河长制办公室要确定召开本级联席会议的具体时间和频次。
　　如遇重大、突发、疑难问题，成员单位可提请本级河长制办公室组织召开紧急联席会议。
　　3.5.5 联合执法制度
　　县级以上人民政府根据行政管理需要，适时组织相关行政执法机关开展联合执法。通过多部门联合执法，采取强有力的手段，形成执法合力，有效打击河道内各类违法行为。
　　根据执法工作需要，成员单位可提请本级河长制办公室报请县级以上人民政府组织开展联合执法活动，并制定联合执法实施方案，牵头组织开展专项联合执法活动。
　　3.5.6 重大突发事件协同处置制度
　　各级河长制办公室组织成员单位共同制定重大突发事件协同处置工作预案.建立快速反应和应急处置机制，对突发事件的处置实行统一领导、统一组织、快速反应、协同应对，最大程度降低重大突发事件造成的影响和损失。
　　3.5.7 行政执法和刑事司法衔接制度
　　成员单位要积极与本级人民检察院、公安部门、政府法制部门建立“两法衔接”信息共享平台[4]，建立情况通报、个案沟通、备案审查、联合行动等制度，充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成行政执法与司法合力。
　　4 保障措施
　　各级党委、政府要强化监督检查工作，抓紧出台实施方案，督促指导各部门建立健全各项规章制度，确保各项措施到位，为联防联控机制建设提供有力的保障。
　　要加强法治保障，不断完善涉河相关法规体系建设;要加强科技手段保障，充分利用信息化技术建立河道管理信息数据库，建设多功能数字化管理平台，构建各类信息共享平台，为联防联控工作提供基础支撑;要加强社会监督保障，畅通公众诉求表达渠道，推动公众参与，发挥社会公众和新闻媒体的监督作用;要加强考核激励机制保障，强化联防联控工作考核，形成上级对下级、政府对部门的考核制度，考核结果纳入各级政府绩效评估指标体系，对成绩突出的予以表彰奖励：要加强普法教育保障，开展多种形式的普法宣传教育，提高沿黄人民群众法治意识：要加强人力保障，组织开展有关人员业务知识的培训工作，提升联防联控机制运行水平：要加强经费保障，各级人民政府及成员单位应将联防联控工作经费纳入年度预算。
　　5 结语
　　构建河长制框架下黄河河道管理联防联控机制，既是对河长制平台的具体运用，推动河长制从“有名”到“有实”的机制保障，也是贯彻落实中央、水利部强化河湖监管工作要求的重要抓手。部分基层河务部门通过积极向属地政府沟通汇报，初步建立了联合巡查和执法机制，成立了河道综合执法队伍，为破解黄河河道管理和行政执法“单打独斗”问题进行了积极探索和有益实践。在国家机构改革的大背景下，全面建立黄河河道管理联防联控机制尚需进行多方协调，整合多部门力量，不断推进河流管理体系和管理能力现代化的深刻变革。
　　参考文献：
　　[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于全面推行河长制的意见[Z].北京：中共中央办公厅，2016：3.
　　[2] 中华人民共和国水利部，关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见[Z].北京：中华人民共和国水利部，2018：3.
　　[3] 鄂竟平，工程补短板行业强监管奋力开创新时代水利事业新局面[Z].北京：中华人民共和国水利部，2019：1.
　　[4] 中共中央办公厅，国务院办公厅，转发国务院法制办等部门关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知（中办发[ 2011）8号）[Z].北京：中共中央办公厅，2011：1-3.
　　【责任编辑许立新】
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