整体性治理视域下的农村公共服务供给研究

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　　[摘要]随着农村经济社会的发展，农民的公共服务需求逐渐增加，农民对政府合理运用职能解决农村公共服务供给不足的现象也提出了更高的要求。根据整体性治理理论，针对我国农村公共服务供需不合理，供给结构失衡等矛盾，必须通过建立需求表达机制、建立服务型政府、消除城乡二元体制壁垒等措施来保障农村公共服务的有效供给。
　　[关键词]整体性治理;农村公共服务;供给机制
　　[中图分类号]F320 [文献标识码]A
　　农村公共服务供给是指不同的供给主体按照不同的原则，依据不同的方式和渠道筹集资金来提供民生性服务、公共事业性服务、社会管理服务等农村公共服务，并通过不同的途径进行决策、监督和绩效评价。近年来，农村公共服务供给体系总体上取得了较大成绩，但公共服务的碎片化现象依然未能得到根本性的改变， 因而运用整体性理论，协调多元主体共同参与到公共服务的供给中，对改进农村公共服务供给具有重大的现实意义。
　　1 整体性治理的主要内涵
　　整体性治理理论主张通过协调与合作的方式，达成多元主体一致的目标，实现无间隙的合作。其内涵主要表现在四个方面：第一，整体性治理重视公平、公正、正义等民主价值的回归，更加注重爱国主义和行政伦理，强调民主精神。并且能够有效地回应公共需求、承担公共责任、追求公共利益。第二，整体性治理追求整体主义的思维，提出了三个方面的价值诉求以解决新公共管理碎片化带来的种种弊端：一是关注全体公民。完整性是公民需要的核心特征，改革管理者要以全体公民的需求为出发点来设计政府部门的公共服务供给模式。二是提倡系统思考。整体性治理理念与服务目标、服务对象、社会问题三者之间有着密切的联系。三是提倡协调行动。整体性治理要求调动多元行动主体的积极性，使其协调一致，对具体活动的人员、计划、预算、绩效进行整合。第三，整体性治理强调网络化的治理结构，强调行动者之间进行着双向互动、合作与沟通，尊重参与者的自由裁量权的行使，是一种相互依赖、相互联系、相互促进的结构。
　　2 农村公共服务供给中实施整体性治理的重要价值
　　2.1 保障农村公共服务供给机制的公平性
　　农村公共服务供给在公平性的价值理念指引下走向均等化。重视公平性不仅可以对不同农民阶层的差异性诉求做出有效回应，还能够满足广大农民的一般性需求。与此同时，我国的社会主义制度的本质和公平正义的价值标准也是相符的。因此，公平性与效率在我国农村公共服务供给中是同等重要的，是不可或缺的。
　　2.2 促进农村公共服务供给主体多元参与
　　政府、市场、第三部门在农村公共服务供给中一方面互相协作，另一方面又有着各自特色资源和比较优势。整体性治理理论强调作为一个重要的网络节点的政府，需要正视自己的角色，充分挖掘自身的优势，全方位地满足广大农民的差异性需求;政府官僚、政治家、农民及其他利益相关者具有行使一定的自由裁量权的权利，可以保障农村公共服务供给的民主化，可以确保农村公共服务高标准的供给绩效真正呈现。
　　2.3 确保农村公共服务供给机制碎片化弊端的有效克服
　　在农村公共服务供给机制运行中，部门职能的分割和层级沟通的匮乏产生了大量的不可调和的问题，沟通成本骤增，呈现出整体协作效率低下，治理功能碎片化的现象，对农村公共服务供给产生负面影响，资源配置无法达到帕累托最优。整体性治理理论主张建立一个规划合理、布局巧妙、整体协调、均衡发展的供给结构，进而调和各部门、各层级人员之间的关系，使其相互依赖，相互信任，相互促进，并为获得长远的发展而共同奋斗。
　　3 整体性治理视角下农村公共服务供给不足的表现
　　3.1 农村公共服务供给总量不足
　　从一个角度来说，它体现在农村公共服务供给绝对量上的相对不足。长此以往，国家经济发展呈现区域性的差异，使得地方政府在提供公共服务的时候还明显存在一些差距，主要有：在公共服务供给方面的投入量上严重不充足，在公共服务职能方面行使的意识非常的薄弱。从另一个角度来说，与城市的公共服务进行比较，它体现在农村公共服务供给的相对量上的不充足。一直以来，我国农村公共服务供给更多地倾向于自力更生，少数只能依靠国家力量提供的公共服务如公共秩序、公共卫生等需要国家的支持来实现有效供给，农民主要靠自己来实现农村公共服务的供给，不依赖公共财政。
　　3.2 农村公共服务供给主体单一
　　在现行体制下政府政策和产权界定对私人投资有着很大的影响，它让私人在农村公共服务供给领域不能够进行大规模的投资，所以说，政府依然是主要的供给主体。除此之外，非政府公共组织提供的农村公共服务条件也十分有限。首先從非政府公共组织获得的资金较少，主要是靠农民的捐款获得的。其次是缺乏有能力的，有才干的人力资源。最后是其性质不明确，缺少一些必要的规章制度，而且服务的方式和内容上没有明确性。
　　3.3 农民需求无法充分表达与实现
　　因为受到多样性的难以把握的因素的影响，并且制定的行动方案也是有限的，所以农民在表达公共服务需求方面的困难成为政府有效地提供高质量的公共服务的不同阻碍。农民的需求表达能力不足是由于其文化水平的落后造成的。需求表达效果受到扭曲的组织制度的影响而弱化。其主要的表现为：农民在议事的过程中大多数是没有主见的，更多的是在听了众多的意见中选择自己感觉最好的意见，而不是自己提出意见和解决问题的具体方案。
　　4 整体性治理视角下农村公共服务供给不足的原因
　　4.1 农村公共服务需求表达低效率
　　出于公共选择理论和交易费用理论的假设，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人，政府侧重于自己所代表的利益集团的利益，尤其是有些官僚渴望获得良好的政绩，从而在经济建设方面投入全部的力量，追求GDP的快速增长，出现了对农民真实需求视而不见的情况，还自认为提供了公共服务。另外，由于村民偏好的多元性，农村公共服务供给涉及的较多的部门、层级和人员，政府执行一事一议规定的力度不够，政策制定和实施的透明度低，农民的需求回答会耽误数日，进而政府擅做主张来降低公共服务的成本，减少部门之间的交流与合作，最终导致农民需求表达的形式化与低效率。 　　4.2 政府主导的农村公共服务供给机制不完善
　　公共服务是指向社会公众提供的基本的、范围广泛的、非营利性的服务。在实施农村公共服务供给的过程中，基层政府的职能明显“越位”，权力扩张，政府机构这种职能越位、责任缺位，造成了政府公信力的下降，揭露出政府主导的农村公共服务供给机制严重不足的弊端。因此，在以经济发展为中心的要求下，基层政府无法实现由管制型政府向服务型政府角色的转变，职权过分集中，因而出现了上级指示操作的无效化，资金运用不合理，资源严重浪费，困境更加恶化。
　　4.3 城乡二元体制的制约
　　在1958年《中华人民共和国户口登记条例》中，对户口进行了划分，分别分为农业户口和非农户口，由此形成了城乡二元体制并蔓延至经济、科技、文化、社会等诸多方面。在此之后，国家在教育、环境保护、乡村文化等公共服务供给内容上对城乡进行不同的资源调配，在农业发展上对农村倾入较少的关注，而在工业发展上对城市投入了众多的资金，这使其成为了阻碍国家经济发展和城乡统筹发展的最重要原因之一，从根本上对农村公共服务供给造成不可小觑的负面影响。
　　5 基于整体性治理理论的推进农村公共服务供给的路径
　　5.1 建立以农民为中心的农村公共服务需求表达机制
　　整体性治理理论的提倡者希克斯曾指出，有效地解决农民最为关心的一些问题的对策是整体性治理。要以农民为中心、尊重农民的合法权利，追求公共利益为核心，全方位地满足农民的需要。从当前我们国家的利益表达机制来说，首先，应进一步完善自己的利益表达机制，例如：政务公开制度、控告检举制度、村委会制度等等，让其更好的发挥作用。再就是国家要大力集聚人才，特别是调动大学生参与农村公共服务供给的积极性，这样可以增加决策的科学性，同时缓解大学生就业的压力。最后就是要以人为本，尊重农民的意愿，发挥农民的聪明才智，充分听取老百姓的谏言，加强农民职业技能的培训，让其能够掌握和熟练地运用专业技能，以此来提高农民适应和参与农村公共服务供给的能力。
　　5.2 健全双向互动的农村公共服务供给决策机制
　　我国在现阶段，应该努力转变现行的基层政府的“自上而下”单一的公共服务供给决策机制，调整决策运行的方向，加快实现决策机制“自上而下”与“自下而上”双向互动的整合，将农民的利益放在首位，运用头脑风暴法，名义小组技术，德尔菲法做出最优化的决策，尽最大努力实现“自下而上”的公共服务决策机制。要积极加快和落实农村公共服务供给的听证制度，让农民可以清楚地了解其内容，而不是对决策一无所知，这样也保障了农民固有的知情权，使得农民更加积极主动地参与到农村公共服务供给中。对一些重大的关系到农民利益的问题，要扩大农民的质询权和决策权，使农民具备主人翁的意识，进而让农民切实地成为公共服务的享用者。
　　5.3 加快建设整体性的服务型政府
　　整体性治理理论主张公共治理应构建一个以公私部门整合为长、治理功能整合为宽、治理层级整合为高的三位一体的框架，并且通过重新整合功能来实现公共利益。中央政府和地方各级政府要实现角色的蜕变，由管制型政府转变为服务型政府，在履行合法性权力的基础上应承担相应的职责义务，明确各类公共服务应该由哪一级政府负责提供。市级政府主要提供整体性的、宏观的、全局性的农村公共服务，比如，农村基础教育、乡村文化、信息传播、社会保障等;地方政府负责提供地方性、微观的、区域性的农村公共服务，比如治安、交通、卫生、环境保护等。
　　5.4 逐渐消除城乡二元体制的壁垒
　　整体性治理强调统筹城乡利益，加强合作，加大上级政府对农村的转移支付和政策支持，打破公共服务供给制度壁垒，实现资源的最优配置。在具体操作层面，一是要减少农民户口迁移的阻力。淡化户籍矛盾，更改或是撤销不恰当的户籍制度，转变公民的意识，可以使农村与城市间的户籍壁垒被打破，使农民受到公平的待遇，从而获得心理平衡，并能够激发农民努力工作，奋发向上的热情。二是要創造有利条件改变农民的身份，减少农民的数量，使其向市民转变。获得市民身份的农民，消费观念有了质的转变，对公共服务供给提出了深层次的要求，要求满足社交归属、尊重、自我实现的需要，能够提高公共服务的供给质量，强力地推动农村公共服务的发展。
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