乡村治理的变迁及有效治理路径选择
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摘 要：家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业等适度规模经营群体经济实力扩增，改变了传统乡村的社会结构。分析各经营主体利益和特点发现，目前合作社是乡村自治最恰当的选择。构建“村两委+合作社”治理模式，发挥村两委供给公共服务产品和保护乡村环境生态的职能，发挥合作社治理乡村经济和引领乡风文明的功能，可以实现乡村产业兴旺和有效治理。
关键词：乡村;治理模式;合作社
文章编号：1004-7026（2019）09-0014-02 中国图书分类号：F327 文献标志码：A
1 乡村治理的变迁
建国后，我国迫切需要发展工业来改变国家贫穷落后的社会面貌。这一阶段，国家对乡村的战略定位是为工业发展和城市建设贡献尽可能多的人力和物质资源。
为此，1953年中共中央提出党在过渡时期的总路线和总任务，要在10～15年或更多一些时间内，基本完成国家对农业的社会主义改造。1956年底，我国完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。1958年，我国全面实现了人民公社化[1]。这种“政社合一”的特征，使乡村农民的生产、生活高度集体化。这个时期，国家政治完全渗透进乡村治理，实现了对乡村的全面控制。
改革开放以后，农村家庭联产承包责任制的双层经营体制改革，对乡村治理模式是一次新的变革。从此，新的治理模式——“乡政村治”登上历史舞台，并在推动乡村经济、社会等方面的发展发挥了重要作用。在这种模式下，村两委成为了基层民主自治的组织载体。《民法总则》第101条规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”
随着2006年农业税费彻底取消，村两委在乡村治理中的作用逐渐边缘化。党的十八大以来，我国加大对适度规模经营和新型经营主体的支持，乡村崛起了一批适度规模经营主体，如专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等。新经营主体服务乡村经济发展，积极参与乡村治理，出现了乡村多元共治的局面。
2 乡村治理的现状及问题
2018年底，我国城镇化率接近59%，但乡村依然生活着5亿多农民群众。农民群众生活在怎样的治理体系之中，不仅关系到农民生活、乡村发展，也关系着党对基层的执政基础。自农业税费取消以来，以村两委为代表的基层组织在提供乡村公共服务和经济发展中的表现力不从心，管理范围渐渐缩小，政治权威屡遭质疑。
在长期城乡二元体制下，大量乡村剩余劳动力流向城市，传统的乡村社会结构被迫改变。适度规模经营主体崛起，新精英阶层涌现。要么因较大的经济实力，要么因智慧的头脑，新精英阶层在乡村社会中地位较高。这些新群体有参与乡村治理的强烈愿望，对传统乡村治理模式提出了挑战。
乡镇政府和村两委等合法治理主体在乡村社会治理中面临前所未有的考验。尽管政府组织依然享有治理乡村的法定权利，但其权利遭到了新崛起主体的分割和分解。在一些集体经济弱的乡村，村两委治理主权遭到了更大冲击。
学者们调查发现，适度规模经营群体之所以能够留守乡村，除了便于照顾家庭实现其自雇经营的就业方式，其余的是为了谋取村民代表和村组干部等公共职位，以便获得一定的政治和社会地位[2]。
农民合作社能感召联结一大批农户，从合作之初承担的经济利益共同体属性，悄然兼具经济与治理双重属性。农民合作社对社员纠纷处理、村民矛盾等自治范围的事务多有涉及，影响着乡村治理格局。
乡村中的宗族族长、乡贤群体和部分乡绅虽在乡村社会治理中发挥着部分影响，但这种影响大多局限于特定节日、特殊场合和特殊事件上，其治理作用长效性不稳定。以农业经营能手、退休干部、返乡创业人士等为代表的新精英阶层，帮助农民获取更多经济利益，团结农民增加乡村社会公共利益，在乡村社会中信望较高，特别是在民主选举、重大事情决策、调节乡村成员矛盾等方面发挥着不可替代的作用。
基于此，现阶段乡村社会权利平衡体系出现了严重失衡，影响了乡村治理效果，已成为制约乡村社会全面进步的主要因素。一方面，乡镇政府是国家治理乡村社会的权力中心，其权力不断扩张、泛化和异化，难以得到上级政府的有效控制。另一方面，村民自治组织作为社会自主性权力的象征，其自主性权力受到乡镇公权力挤压并出现“公民社会”发育不充分而呈萎缩和弱化的趋势。
有学者指出，我国“乡政村治”陷入困境的根本原因，不仅仅在于压力性运行体制，也不仅仅在于不合理的财政体制，而在于政治体制和行政体制，即乡村社会的治理结构[3]。
与农民在小块土地上生产经营的分散性相对应的是其利益表达的分散性，因而传统农业生产难以形成有组织性的力量去维护自身权益。改革后，国家强制性行政力量在乡村社会成式微趋势。然而由于建立在市场经济基础上的“公民社会”发育不充分，我国村级组织系统和能力不完整，一些宗族势力、黑色或灰色组织，甚至邪教组织在一些农村地区活跃起来，严重危害了农村社会稳定和农村经济发展，侵害了农民正当权益。
3 乡村有效治理的路径
基于多元主体参与乡村治理的现实情况，新时代乡村治理过程应遵从国家公权力与社会自主性权利相互衔接、增强互动的原则，通过“村两委+”模式，服务于新时代乡村治理、乡村产业发展、生态振兴、文化振兴等方面。
3.1 合作社更适合“村两委+”乡村治理模式
当下我国家庭农场模式以家庭自主经营为主，雇工经营规模不大，家庭农场和专业大户只代表小部分人的利益。龙头企业又常常出现工商资本入侵农业，侵占农民利益的现象。而合作社是众多农户自愿联合组成的利益联合体，建设之初就确定了以农户利益为根本的原则。
此外，合作社组织机构完善，组织者发起者大多是现任农村干部、回乡创业者、退休教职工、乡村能人贤人等，有很好的群众基础。基于此，“村两委+合作社”治理模式应成为乡村治理的主要模式，以充分发挥村两委的法治功能和合作社的自治能力。
3.2 提高社會化服务能力，强化治理效果
农民专业合作社要更好地发挥其服务农户的职能，才能真正为农民谋利益，取得农民更多信任。社会化服务是合作社联系农户、服务群众最好的途径，也是农户经营农业最大的服务需求。合作社要在乡村治理中有所作为，必须强化其提供社会化服务的功能，解决农民生产困境，解放更多劳动力，帮助农民实现增效增收。
3.3 明确主体治理职责
就“村两委+合作社”治理模式而言，村两委具有治理乡村的法定权利，是直接与上级政府沟通协调的主体。一方面，要充分发挥村两委供给乡村公共产品和服务的功能;另一方面，村两委要加大和农民专业合作社的合作，给予农民合作社更多治理空间和支持。
农民专业合作社要紧密联系农户，要认清当前及今后很长一段时间小农户是我国农业经营主体的现实，在发展乡村经济过程中保护好小农户的根本利益，在乡村治理中发挥好中介作用。此外，合作社还要发挥好新社会精英阶层在乡村的感召力和带动力。
参考文献：
[1]孔祥智.改革开放以来国家与农民关系的变化：基于权益视角[J].中国人民大学学报，2018，32（3）：16-25.
[2]贺雪峰，印子.“小农经济”与农业现代化的路径选择——兼评农业现代化激进主义[J].政治经济学评论，2015（2）：45-65.
[3]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究[D].上海：上海交通大学，2013.
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