大学生创新创业政策优化思考与研究
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摘 要：近年，我国对大学生创新创业工作高度重视，发布的相关政策在时间上有繼起性，在内容上有连续性，在方向上有递进性，在历史发展上呈现出阶段性的特征。1999年以来，大学生创新创业政策分为创业倡议、试点推进、逐步完善、创新创业“互联网+”四个发展演进阶段。梳理不同时期大学生创新创业政策发展脉络，分析领会政策内容，有助于从创新创业政策环境的角度理解良好政策对大学生创新创业的积极影响。针对有关创业政策内容与执行等方面的不足，本研究从政策环境的进一步优化、大学生创业的浓厚社会氛围、创业帮扶与政策保障、大学生创业教育等角度提出一些思考与建议。
关键词：大学生;创新创业;政策环境
党的十九大报告提出：“要激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。要注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。”当前，“创新创业”已成为经济社会中最具推动力的热词。新时代大学生风华正茂、富有理想、勇于开拓、善于创新，这种时代优势和天然特点决定了大学生在当代创新型社会中的重要地位，他们是创新创业群体的组成部分和重要力量。近年，从中央到地方都出台了支持与鼓励大学生创新创业的政策。
一、大学生创新创业的政策推动与优化过程分析
有关我国大学生创新创业的政策在时间上有继起性，在内容上有连续性，在方向上有递进性，在历史发展上呈现出阶段性的特征。
（一）创业观念的首倡与政策起点（1999-2002年）
1998年10月，世界高等教育大会通过的《21世纪的高等教育：展望与行动世界宣言》提出：“为方便毕业生就业，培养创业技能和主动精神应成为高等教育关心的问题。”同年12月，我国推行的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业。”1999年5月，教育部出台《关于进一步做好1999年普通高等学校毕业生就业工作的意见》，鼓励支持大学生自主创业。同年6月，全国教育工作会议提出，要加大对大学生创业的金融支持。2002年4月，高校创业教育试点工作会议要求对高校毕业生自主创业简化审批手续，协调工商税务部门共同扶持大学生创业。
在这个阶段，大学生创新创业尚属新生事物，政策环境主要体现为贯彻在就业层面的政策导向，“创业”的提法开始散见于个别教育文件中，政府倡导的创业观及相关政策导向十分明显。
（二）创新创业政策的试点推进（2003-2008年）
2003年，我国迎来了高校扩招后的第一个就业高峰期，当年的毕业生人数有212万人，加之受“非典”疫情的影响，大学生就业形势十分严峻。党和国家把创新创业作为推动就业的主要突破口，相继出台了一系列政策措施，不断加强对大学生创新创业的支持力度。
在这个阶段，国家出台了相关政策推动创新型国家建设，以创业实现就业，改进民生，鼓励“创新精神”，支持大学生自主创业。主要表现在以下几个方面：第一，大学生创业受到重视，创业政策较多，涉及范围较广，如提供资金支持、给予税收优惠、开展创业培训等。一些政策由多个部门联合下发，如《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》是由中央组织部、中宣部、中央编办、教育部、国家发改委、公安部、民政部、财政部等14个部门联合下发的文件。第二，以鼓励大学生创业来推动学生就业。2004年，共青团中央、劳动和社会保障部出台了《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》，对自主创业大学生的创业培训、创业项目扶持、落户及人事代理做了详细规定。第三，大学生创业教育提上日程。2002年， 《创业教育试点工作座谈会纪要》确定了清华大学等9所高校为“创业教育试点”。2004年，劳动和社会保障部颁布《关于在部分高等院校开展“创办你的企业” （SYB）培训课程试点通知》，开始在高校开展SYB的试点试验，将创业培训纳入创业总体规范中。2007年，我国进一步明确了创业教育的教学目标和教学内容，使创新创业教育专业化、规范化、科学化，创新创业教育在高校中从理论走向更大范围的实践。
（三）创新创业政策的逐步完善（2009-2014年）
2008年，美国次贷危机引发国际金融危机。受此影响，大学生就业问题更为突出，一度成为社会高度关注的焦点。在此背景下，国家又出台了相关政策，加大对大学生创新创业的扶持力度，主要表现在以下几个方面：第一，政府对大学生创新创业的重视程度和扶持力度明显加大。政府专门制定了针对大学生创业的相关政策，内容从税收优惠、创业融资、创业服务等方面，扩大到了大学生创业费用减免、延长优惠的年限、实行创业基金扶持、提供贷款等范围。第二，对高校创新创业教育高度重视并大力支持。2010年5月，教育部制定了《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，文件明确指出：“创新创业教育要面向全体学生，融人人才培养全过程。”文件对加强创业教育、创业基地建设、创业扶持政策落实等方面做了具体规定。2011年至2012年，高校不断加强创新创业教育，实施国家级大学生创新创业训练计划，教育部对高校创新创业教育的实施出台了一系列更加具体的政策，把创新创业教育贯穿人才培养全过程。第三，创新创业有机结合。2009年，中国高等教育学会创新创业教育分会成立，为高校创新创业教育提供了良好的学习交流平台。从2010年开始，尤其是党的十八大以来，国家大力推进“双创”，创业教育进一步与创新教育有机结合，融入高校专业教育和人才培养全过程。这一时期的创新创业政策有了量的提高和质的改善。党的十八大更加明确提出了“要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业，政府促进就业和鼓励创业的方针”。以此为标志，国家从宏观政策上极大地推动了大学生创新创业政策的升级，提出的措施也更加具体。
（四）2015年以来，创新创业政策的“互联网+”模式
2014年，“大众创业，万众创新”的“双创”倡议首次在夏季达沃斯论坛上被提出。2015年3月，政府工作报告首次提出“互联网+”行动计划，并连续出台有关深化高校创新创业政策的文件。同年5月，国务院制定《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，鼓励社会力量设立大学生创业风险基金：同年6月，国务院出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，对大学生创业提出弹性学制管理办法，对创业大学生保留学籍;同年9月，国务院出台《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，指出依托互联网构建“众创、众包、众扶、众筹”的“四众”“双创”支撑平台：同年10月，以“‘互联网+’成就梦想，创新创业开辟未来”为主题，首届中国“互联网+”大学生创新创业大赛成功举办。之后，国家就大学生就业创业问题明确提出，要充分利用“互联网+就业”新模式，服务大学生就业创业;对大学科技园、科技企业孵化器、众创空间给予有关税收优惠。在“双创”“互联网+”阶段，构建了“互联网+”创业网络体系和普惠性政策扶持体系，推动资金链引导创业创新链，创业创新链支持产业链，产业链带动就业链。在此期间，全社会创新创业工作有力推进，中国“互联网+”大学生创新创业大赛成绩不断刷新。 概括而言，我国创新创业政策的发展从被动适应到主动引导，从起始的“创业带动就业”，到就业创业并驾齐驱，再到为建设创新型国家而提倡“大众创业、万众创新”，创新创业政策越来越完善，扶持范围越来越大，内容越来越具体。这些政策基本满足了执行目标清晰、考核过程量化、环节相配套、绩效可考核的要求，对引导和推动大学生创新创业有着重要的促进意义。
二、大学生创新创业政策实施中的问题
政策的制定与执行是一个不断改进、优化的过程，大学生创新创业政策在具体实施过程中仍然存在一些问题和不足，需要进一步优化和加强。
（一）大学生创新创业的政策宣传、社会氛围、政策执行力都有待加强
对大学生创新创业政策的宣传力度还不够，许多大学生尚不清楚国家已经出台了相关优惠政策，或不能正确解读与认知，或不能有效运用：同时，社会上对大学生创业还存在许多偏见，创业的社会氛围不够浓厚。目前，关于现有创新创业政策对于大学生创业的促进作用是肯定的，但随着经济社会发展，创业政策也需要不断优化。从政策制定到政策宣传，再到政策执行，整个过程是“进行时”，而不是“完成时”。比如，目前在对大学生创新创业政策的制定与执行中，不少内容涉及共青团中央、教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、中国人民银行等十几个部门，许多政策落实时容易出现“人人要管，人人难管”的尴尬局面，如果没有专门的大学生服务机构来协调和统筹，或者相互之间不能有效沟通、协调，那么再好的政策，也可能会由于执行分散而导致效果大打折扣。
（二）大学生创新创业资金支持力度有待加强
《2017年中国大学生创业报告》对大学生创业困难情况的调查数据表明，大学生创业者的资金主要靠自筹，资金不足依然是大学生创业的最主要障碍。除此之外，大学生创业贷款可贷额度低且申请手续烦琐，一些费用项目的减免也因所需资料多、手续烦琐而往往落不到实处，这些问题也使一些大学生创新创业优惠政策很难达到其预期目的。
（三）大学生创业失败后的保障政策不到位
2015年，全国政协委员温思美在所做的题为《深化高等教育改革大力推进大学生自主创业》的大会发言中指出，大学毕业生创办企业5年内的“存活率”仅有25%，比社会平均水平50%低20多个百分点，大学生创业的成功率不足5%，创业大多数会以失败告终。因此，对那些创业失败的创业者给予必要的资助，激励和帮助创业者再创业或再就业显得尤为重要。尽管我国中央政府也提及要为大学生创业失败提供保障，但还没有发布具体的创业失败保障方法。
（四）高校大学生创新创业教育效果不佳
尽管国家出台了创新创业教育政策，但因创新创业教育的师资缺乏等原因，不是所有高校都将大学生创业教育课程有效纳入了高校教学的课程体系。高校大学生创新创业教育存在理论和实践脱节、学校教育与学生需要不适应的问题与不足。究其原因，从高校而言，不少高校教师本身企业经历和企业实践缺失、创业实践与创业经验较少，不能有效指导学生的创业实践;从社会来看，校企合作层面所期望的“产、学、研、创”融合机制体制不能有效建立，大学生创业在个人、学校、企业、政府部门等层面都存在需要解决的问题与困惑，这些都会反映在大学生的创新创业教育中。
三、优化和改进大学生创新创业的政策建议与思考
（一）加强政府部门在政策制定、宣传、执行等方面的重要作用
1.加强政策宣传和创业服务平台建设，正确解读和发挥好政策效力。各级政府部门要积极构建大学生创新创业信息共享平台，开设服务窗口，从政策信息的制定发布，到政策的宣传与答疑解惑，进一步提高相关政策信息的有效传达率与普及率。
2.营造良好的创新创业氛围。全社会都要加大创新创业政策的宣传力度，良好的社会文化氛围对“双创”人才的培育发挥着重要的作用。政府在“双创”中的作用不只是出台优惠政策，还应该努力营造鼓励创新创业的良好社会舆论氛围，培养全社会探索未知领域的开拓进取精神，这是政府政策层面的本意，也是政府主导作用的充分发挥。
3.优化政策内容和决策程序，增强大学生创业政策适用性和针对性。我国大学生创新创业政策呈现出渐进式制度演进的特征，应根据经济社会的发展而产生的创新创业新需求调整优化政策内容与执行环境。
（二）加大大学生创业的资金支持力度
创业之难，难在初创，大学生创业之困首在资金，社会各界应该加大对大学生创业初期的资金帮扶，可以试行针对大学生创业的信用担保机制办法，对大学生创业融资开展绿色通道，简化手续，提高效率，给予重点资金帮扶：同时，对大学生创业的企业或项目在降费减税方面实行更加优惠的税费减免政策，长期培育扶持，助其发展成长。
（三）建立和完善大学生创业失败的兜底帮扶政策
创业过程本身就是一个探索和试验的过程，充满着各种不确定性的风险。因此，我们应该建立对创业人员的社会保障机制。在思想方面，对创业大学生进行创业心理指导，增强其开拓创业的勇敢精神和抵抗挫折的能力：在创业失败保障方面，可以设立创业失败保障基金，用于维持创业失败者的基本生活，以及鼓励其再创业或再就业。
（四）高校应进一步提升大学生创新创业教育效果
1.高校要进一步强化在大学生创新创业教育中的主体责任，引导学生及时、系统、精准地解读大学生创新创业政策，有效实施大学生创新创业教育。从日常教育教学到创新创业专项主题教育活动，从创新创业大赛到学生社会兼职服务，把创业教育融人大学生课堂教学、实验实训、社团活动、见习实习等学校教育教学的全方面、全过程。特别是在大学生在校学习期间，高校要帮助青年大学生牢固树立创新意识和创业观念，激发他们的创业激情，坚定他们的创业信心和意志，豐富其创业知识，提高创业能力，增强大学生创新创业的积极性、主动性和自觉性，使其形成内在强大的创新精神和创业能力。高校要把创新创业教育纳入学校核心教学体系，研究和完善适合大学生创新创业的课程体系，吸纳、借鉴SIYB、YBC、SYB、KAB等创业模式的教育培训方法，构建适合大学生创业能力和创业综合素质的创业教育模式。
2.密切校企合作，深化产、学、研融合，发挥好高校和企业的优势。高校可发挥专业知识与科研技术的优势，既可为大学生创业提供智力支持和技术支撑，又有利于科学技术的转化、理论与实践的结合。企业立足于经济社会发展现实，从市场对人才、技术、产品等方面为大学生创业提供第一手资料以及创业实践的机会。两者合作可以发挥更大的潜力，如建立将高校科研基地和优质企业资源相结合的实践教学基地、技术转化基地、大学生创新创业孵化基地一体化的校企合作模式。
3.大学生创新创业教育应该淡化其功利色彩，强化其育人功能。大学生创业是缓解高校毕业生就业压力的有效解决办法之一。但是从本质上讲，创新创业政策的初衷更应该有利于大学生创新创业精神和能力的培养。在创新创业政策导向和价值取舍上，高校应去除功利化色彩，重视和加强人才教育与培养的本质属性，不因时而废，不逐利而忘义，不舍本而求末。
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