新媒体背景下网络舆情挑战与政府治理对策
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作者:赵建超
〔摘要〕 新媒体时代的网络舆情对政府治理有着积极的效用，有利于政府治理走向大众化、科学化、时代化与廉洁化。但同时，网络舆情在生成与控制两个层面又对政府治理带来严峻挑战，使个别政府部门及其主导的权威媒体的“公信力”受损、“把关力”减弱以及产生“舆论场”的负效用。因此，政府相关部门必须建立有序的预警机制，强化调控机制，完善引导机制，切实把握网络舆情的主控权、调控权与引导权，不断推进国家治理体系与治理能力现代化。
〔关键词〕 新媒体时代;网络舆情;预警机制;调控机制;引导机制
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）05-0075-05
新媒体时代的到来使得社会舆论逐步在网络空间中传播扩展，并以网络舆情的形式呈现出来。作为“公众对社会公共事件的一种综合心理反映” 〔1 〕，网络舆情本质上是网民“对公共权力的公众信念、态度、情绪和意见的总和” 〔2 〕，是网民的公共利益诉求表达。新媒体时代的网络舆情既对政府治理有着积极的促进作用，又在生成与控制两个层面对其产生制约。在这一背景下，系统制定政府的网络舆情应对策略，将成为时代与现实的必然要求。
一、新媒体时代网络舆情对政府治理的效用
新媒体时代，网络舆情对政府治理发挥着积极的作用，并集中表现为促使政府治理走向大众化、科学化、时代化与廉洁化。
（一）有利于政府治理走向大众化
网络舆情作为网民的公共舆论表达，依托新媒体降低了公共领域的门槛，消融了传统的时空限制，反映了广大网民的主体意愿，有助于实现网民与政府的直接对接、对话，推动了政府治理的大众化。一方面，网络舆情彰显了网民的主体地位，它改变了传统社会的话语霸权现象，网民与政府的对话更具现实性、更接地气，政府治理“以人民为中心”的旨归进一步彰显。另一方面，网络舆情依托新媒体使得网民与政府对接的力度、宽度、速度进一步加大加快。所谓力度加大，即网民与政府的对话不再掺杂过多的手续、程序、环节，政府可以更多地从中了解民意，并据此作出政策的细化调整。所谓宽度加大，即网民与政府对话的时间、空间、受众得到了进一步拓宽，它为政府治理创造了更多的资源与更广泛的群众基础。所谓速度加快，即作为网民意愿表达的社会信息的传播与共享速度、效率、程度等出现了前所未有的变化，网民与政府的对话变得更加便捷。
（二）有利于政府治理走向科学化
网络舆情是网民参与公共事务的重要表现形式，其主体意愿表达、社会政策反馈及意识形态传播，都促使政府治理日益走向科学化。一是使得政府治理思维走向科学化。政府治理不只是贯彻顶层设计，相反，它更多地源于人民的日常生活。网络舆情晓示的网民意愿、公共诉求、意识形态等有着一定的复杂性，这就使得政府不得不采取辩证思维、坚守底线思维、弘扬创新思维等，只有这样才能守根基、辨是非、引导方向。二是使得政府治理手段更具技术性与批判性。所谓技术性，即促使政府依托大数据、人工智能等新媒体手段对网民的真实意愿、思想动态等作出考量，对相关数据、文件等进行储备、整理、评估。所谓批判性，即促使政府在监测网络舆情、抵制负面意识形态传播等方面自觉汲取治理教训、总结治理经验。三是使得政府治理环境更具生态性。政府通过对网民的思想动态与行为的监测，可以制定相应的防范机制、保障机制及惩戒机制，进而为优化网络生态环境、维护网络意识形态与文化安全奠定制度基础。
（三）有利于政府治理走向时代化
政府治理具有时代性，它总是“同自己时代的现实世界接触并相互作用”，进而获得“所属世界的属性” 〔3 〕。新媒体时代的到来与新时代中国特色社会主义社会的主要矛盾变化，使得政府治理既要关注网络、大数据、人工智能等新媒体，又要将新时代的政府转型同网民对美好生活的需要结合起来。新时代的网络舆情彰显了时代诉求，它从形式上彰显了新媒体的优势，内容上反映了新时代网民的公共利益要求，并促使政府治理紧跟时代步伐，实现治理工具的创造性使用与治理方式的创新性发展。只有这样，政府治理才能彰显人文精神的时代特征，保证社会的稳定与发展。以大数据治理为例，它作为满足人们更高层次的信息需要的生存实践活动，能够促使政府治理更显针对性与预见性，更具说服力与引导力。
（四）有利于政府治理走向廉洁化
网络舆情对政府治理的廉洁化起到了一定的敦促作用。网络舆情不仅是网民的公共利益表达，更是政府治理是否廉洁的“晴雨表”。一方面，有关政府廉洁的正面网络舆情，能够彰显政府部门的合法性、权威性与公信力，激發政府治理的积极性、主动性与创造性。以“阳光网络政府”为例，它始终将自身的工作职责、工作运转情况、治理效果等晾晒于网民的视野之中，自觉接受网民的监督。因此，它得到了网民的认可并以正面舆情的形式呈现出来。另一方面，有关政府廉洁的负面网络舆情，能够促使政府牢固树立自我革命、强化治理的廉洁意识与质量意识，提升其抵抗网络意识形态冲击的能力。负面网络舆情分为两种，一种是真实揭示政府治理不足的舆情，一种是恶意毁坏政府形象的舆情。前者促使政府在作出自省的同时，进行特定的作风革命、思想整治，进而修复形象;后者促使政府对恶意冲击自身的言论进行澄清，对敌对势力作出惩戒，对不良网络言论进行过滤、防治等。
二、新媒体时代网络舆情对政府治理的挑战
基于新媒体时代的网络舆情挑战考察，只有着眼于网络舆情的生成机理与控制层面，才能作出有效的反思与应对。
（一）网络舆情的生成层面
从网络舆情的生成层面看，政府治理面临的挑战集中表现在以下三个方面：
第一，酝酿形成阶段的“盲目酿造”与“恶意制造”。网络公共领域的非理性问题使得网络舆情在酝酿形成阶段存在着“盲目酿造”与“恶意制造”的弊端。（1）“盲目酿造”。勒庞在其著名的“暴民理论”中提出，“群体”不仅有着冲动性、动态性、狂暴性，而且有着易感性、轻信性、情感的单向极化，还排异、专制、保守 〔4 〕15-32。在网络公共领域中，“群体”这些情绪日见端倪，从而为网络舆情的“盲目酿造”埋下了祸根。以网络谣言的制造为例，网民面对国内出现的社会热点问题、重大事件以及敏感话题等缺乏调查，对其评价也往往掺杂着自身的主观立场，恣意渲染、夸大、张扬，从而使得原有的社会现实扭曲为谣言。（2）“恶意制造”。一是西方敌对势力、国内分裂分子、国际恐怖组织等，刻意制造一些假象、谣言以及不利于国家稳定的网络社会思潮等，并借助互联网这一公共舆论空间影响我国网民的思想观念、价值判断。二是“私人空间的公共化”制造的舆论危机。如鲍曼所说，“危险可能会从‘公众’那边到来，灾祸也会突然从那边降临，公众总是迫不及待地侵犯‘私人’‘个体’和‘主体’的空间” 〔5 〕。互联网技术的发展使得“私人空间的公共化”问题日渐严重（如“人肉搜索”“不雅视频”的曝光等），它直接引发了人与人的信任危机与公共安全问题。 第二，扩散爆发阶段的信息误导与次生转化。互联网技术和大数据技术的迅猛发展在为网络舆情的传播与管理带来便捷的同時，也为扩散爆发阶段的网络舆情带来了负面效应。（1）信息误导。“群体情感的单向极化导致群体从不怀疑” 〔4 〕27，这就为网络舆情的信息误导创造了可能。客观上说，在网络空间中，“团体成员一开始即有些偏向，在商议后，人们朝着偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点” 〔6 〕，而“极端的观点”不仅自身会引发信息误导，并通过网络舆情的扩散遮蔽事实，而且“常被恶意引导” 〔4 〕27。例如，一些西化分子以所谓的“舆论领袖”形象示众，通过欺骗、蒙蔽、利用等将网络舆情引向最糟糕的极端。（2）次生转化。网络舆情在传播过程中还会发生次生转化，即从一个舆论事件延展到另一个舆论事件，继而发生连锁效应。例如，“江苏昆山街头砍人案”在网络传播的过程中，同时引发了人们对“正当防卫”与“防卫过当”的争论，以及对我国相关法律是否健全、执法是否公正的讨论。
第三，冷却消亡阶段的负面舆情复发。网络舆情的冷却消亡有着不确定性，任何一个外界诱因的深层激发，都有可能造成负面舆情的复发。一定程度上讲，网络空间中的网民有着“宗教热忱”倾向，即“盲目服从、强烈的排异性以及狂热的扩散欲” 〔4 〕49。这就为负面网络舆情的复发留下了主体隐患。市场经济的负面效应、敌对势力的挑拨和煽动以及网络舆情的次生转化等，给网民的道德观、法治观、价值观等造成了一定程度的冲击，使网民产生了道德冷漠、数字化犯罪、金钱主义、享乐主义、极端个人主义、无政府主义等现象，并激发、重燃了处于阶段性沉寂的负面网络舆情，以至给网民的日常生活、社会稳定等造成了新的恐慌。
（二）网络舆情的控制层面
从网络舆情的控制层面看，网络舆情对政府治理的挑战集中表现在以下三个方面：
第一，部分政府部门及其主导的权威媒体的“公信力”受损。在互联网兴起的初期，部分政府及其主导的权威媒体对网络舆情特别是有关突发事件的舆情应对多处于被动情形，甚至出现了“鸵鸟效应”。随着网络舆情处理经验的增加，政府及其主导的权威媒体不再处于被动地位，而是对网络舆情作出了适当的管理与引导。然而，在此期间，部分政府及其权威媒体的“公信力”却有着弱化的迹象。究其根本原因在于，部分政府部门过分考衡本部门的利益，并基于“领导思维”对网民群体进行权威式的管理。网络舆情并非都是负面的，也有真实反映民意的一面，而个别政府部门轻视民意，并试图对网络舆情进行控制与引导。然而，互联网时代随着新媒体的发展和网民主体意识的激活，使得网民难以接受个别政府部门不切实际的舆情引导，相反，二者对网络舆情处理的不平衡状态，甚至由网络社会延伸到现实社会，并以“群体性事件”等方式表现出来。
第二，个别政府部门的“把关力”减弱。具体表现在：一是政府话语权的相对减弱。不同于现实社会，网民人人都有话语权，集中表现为信息发布权、信息传播权、信息共享权等，它在一定程度上弱化了政府的“把关力”。二是监管对象的泛化。交互性的网络传播使得网民可以自由的交流、讨论，进而形成公共舆论。但是，网民又有着突出的匿名性与跨时空性，因而有着泛化的特征，这就为政府部门的监管增添了压力。三是“舆论领袖”的煽动性。“舆论领袖”可以看作是“带头的煽动者”，“他的意志是聚合与统一民心的核心” 〔4 〕92。“舆论领袖”往往通过“断言、重复和感染” 〔4 〕98等对群众进行“操纵”，在舆论影响力和群众基础方面极大地弱化了政府的“把关力”。四是舆情研判的盲目性。由于个别政府部门对舆情研判的定性与定量分析不足，加之自上而下的垂直的舆情监管模式，使得个别政府部门对网络舆情的研判出现了盲目性。
第三，“舆论场”的负效用。“在一种特定的时空环境中，各种意见集中在一起，发生互动和感应，成为社会舆论在流动中形成的起点。这种特定的时空环境，称之为舆论场” 〔7 〕。“舆论场”通过环境的吸引、社会开放性以及渲染氛围的设置等，能够对参与其中的网民产生一定的感染力，并促使网民形成关于某一社会现象认知的“趋同心理”。然而，与其特性相对应，当“舆论场”成为负面网络舆情的发源地与中心时，就会产生负面效应，加剧网络社会危机，对政府治理构成一定的挑战。
三、新媒体时代政府管控网络舆情的建议
为了有效应对新媒体时代的网络舆情挑战，政府应根据网络舆情的生成机理以及控制经验与教训等制定系统的应对策略，即建立有序的预警机制、调控机制与引导机制。只有这样，政府才能有效地把握网络舆情的主控权、调控权与引导权。
（一）建立预警机制
网络舆情预警机制，即关于网络舆情收集、研判与预先应对的系统机制，它旨在对网络舆情作出预先反馈与预先应对，并为后续网络舆情事件的有效应对与解决奠定基础。
第一，建立网络舆情的收集机制。网络舆情的收集主要包括舆情调查、舆情采集、舆情整理三个阶段。一是网络舆情调查。一方面，网络舆情调查可以借鉴网上调查的方法经验，如网上问卷抽样调查、网上邮件抽样调查、网上收视行为调查等;另一方面，可以通过论坛抽样、帖子抽样、新闻文本分析等手段对网络舆情作出试探性的了解。二是网络舆情采集。它需要制定有效的采集标准与采集原则，并将之归库（数据库）。因此，政府相关部门要依据网民思想品德行为的变化，对相关舆情信息进行采集并置放于专门的数据库之中。三是网络舆情整理。相关政府部门要对采集的舆情信息进行归档分类、过滤虚假信息、整理有效信息，并在此基础上总结网络舆情规律，进而为纠正和引导网络舆情动态、减少和降低负面网络舆情后果等提供参考。
第二，建立网络舆情的研判机制。在掌握网络舆情信息的基础上，政府相关部门可以通过数据分析、专题分析等对其进行深入的研究，并由此作出科学的研判。一是提升政府相关部门的常规研判能力。要系统分析网络舆情的动态变化，总结网络舆情的发展规律，进而基于舆情信息库与案例分析库作出客观的分析，并对常规舆情进行及时的防范。二是提升政府部门的专题研判能力。专题研判更具有针对性、精准性与目的性，它主要针对某一专题与某类专题进行分析。政府相关部门可以针对网民的某一方面特征收集网络舆情，并在此基础上进行针对性的数据挖掘与深度考察，进而有效地引导网民的思想和行为。三是提升政府部门的突发事件研判能力。政府相关部门应该敏锐地捕捉舆情的缘起，在极短的时间内挖掘出舆情的关键节点，进而为舆情的研判与引导提供客观根据。 第三，建立网络舆情的预先应对机制。网络舆情预先应对机制是在网络舆情收集与研判的基础上，将负面网络舆情扼杀于萌芽之中或针对萌芽中的网络舆情作出及时的应对机制。网络舆情的预先应对机制集中表现在两个方面：（1）网络舆情的“防患”机制。政府相关部门面对可能出现的网络舆情事件，应依据舆情研判作出事前监测与跟踪调查，并在网络舆情爆发前作出及时的纠正与引导，进而根据反馈适时地调整策略，尽最大可能将负面的网络舆情扼杀在萌芽之中。（2）网络舆情萌芽期的“除患”机制。政府相关部门面对突然发生的网络舆情事件，应及时地与网民进行沟通、对话与交流，及时地披露、澄清网络舆情的核心事件，从而避免事态的进一步扩大。
（二）强化调控机制
网络舆情的调控机制总是与网络舆情的生成阶段联系在一起，并通过政府部门及其主导的权威媒体的“议程设置”、“舆论领袖”培养、“公信力”建设与“把关力”建设体现出来。
第一，“议程设置”。议程设置是占统治地位的信息源（政治、经济、文化等）通过诸多信息操作手段控制和引导舆论的功能，它对于调控网络舆情的发展趋向有着积极的效用。一方面，政府相关部门要做到“先入为主”，在合理把握“议程设置”时机的基础上，主动设置“公共议题”，将社会关注点引导到特定的方向上来，进而对网民进行及时、有效的舆论引导。另一方面，政府相关部门要尽量做到“与新闻事件同步”。面对社会突发事件，政府相关部门要及时了解新闻动态，把握事件导向，及时纠正网络偏见、谣言、流言等，进而将社会注意力引导到法治化、秩序化的轨道上来。
第二，“舆论领袖”培养。网络舆论领袖作为网络传播的某一中间环节，“是在传播活动中为他人提供信息、觀点并对他人施加个人影响的人物” 〔8 〕344。在网络空间的任何一个舆论场都存在着“舆论领袖”，他们凭借广泛的社交范围、多渠道的信息传播、宽覆盖面的传媒接触以及理性与非理性的批判思维使得“应者云集”。其中，理性的批判思维优势使得网络舆论领袖主导着舆论场，并对整个社会产生影响。然而，网络舆论领袖的评价意见有时不能真实地反映民情、民意，如果网民只是一味地盲从、追随、捧场，这样的网络舆情对社会的危害将进一步扩大。因此，政府相关部门应该在信息公开、相互信任的基础上对其作出积极的思想引导与说服教育，努力促使“舆论领袖”成为传播正能量、净化网络空间的生力军。
第三，“公信力”建设。一是推动政务信息公开，建设“阳光政府”。为了避免谣言、流言与恶意诽谤等负面舆论现象的出现，政府相关部门要借助网络媒介及时、适时地推动信息透明化，从而确保网民的信息知情权。二是要坚持形象塑造与修复相结合。网络舆论的调控离不开对“把关人”形象的塑造以及在舆情扩散后的形象修复。一方面，政府部门及其主导的权威媒体通过形象塑造，能够为化解网络舆情危机提供信誉保障等;另一方面，政府部门及其主导的权威媒体通过形象修复，能够为遏制负面舆情扩散以及负面效应进行“亡羊补牢”。三是提倡、规范和引导舆论监督。一方面，相较于传统的媒体监督，网络舆论监督的主体更具代表性，监督的内容更具真实性，监督的力量更为强大，因而提倡网络监督成为现实的必然;另一方面，网络舆论的分散性、混乱性不利于网络社会的有序发展，这就需要加强对网络舆论的规范与引导，促使网络舆论向着理性、科学化的方向发展。
第四，“把关力”建设。一是要坚持行为问责与适度宽容相结合的网络舆情处理原则。一方面，对于网络社会中存在的制造谣言、舆情煽动、恶意传播等行为要坚决对相关人员进行问责，并依据相关法律法规作出严肃处理;另一方面，对于正向引导的网络新闻媒体等给予适度宽容，并促使其发挥更大的作用。二是努力培养一批高素养、能力强、经验丰富的人才队伍。网络舆情的复杂性对“把关人”的品德素质、能力素质等提出了现实的要求。相关部门只有通过理论教授、专家讲授、技术培训等手段培养一批适应国情、世情的人才队伍，才能够有效地应对来自不同性质的网络舆情的挑战。三是在借鉴域外经验的基础上，根据本国国情建立一套系统性、权威性、操作性强、互动性强、服务性强的网络民意表达机制。在我国，政府相关部门及其主导的权威媒体作为“把关人”，只有从这几个方面加强自身建设，才能真正提高“把关力”。
（三）完善引导机制
网络舆情的引导主要是网上引导。从网络空间的主客体关系视角看，网络舆情的网上引导主要有“造势引导”与“因势利导”两种形式。其中，“‘造势’是一种力图成为‘主体’的态度，‘因势’则首先必须是一种作为‘客体’的态度，进而才可能发挥‘引导’和‘利导’的作用” 〔8 〕185。
第一，“造势引导”。一是要优化主流网络媒体。加强主流网络媒体的建设，既要从“硬件”入手，强化网站建设与论坛建设，进而集思广益，通过专题报道、深度报道等形式发挥新闻媒体的传播优势，又要从“软件”入手，增强网络信息的透明度与真实性，只有这样才能从根本上保证主流媒体的权威性。二是要有针对性的引导。网络舆情引导不是盲目的，而是有其针对性。一方面，政府相关部门要根据网民的心理特点、思想需求等及时把握其思想动态，并有针对性地进行引导;另一方面，政府相关部门可以通过专项议题设置等形式有规划、有目的地对网民的思想与行为进行引导。三是进行说服教育。说服教育对于把握网络舆情的引导权有着积极的效用。面对各种网络舆情特别是关于突发性事件的网络舆情，政府相关部门应该在坚持公开、公正与公平原则的基础上，通过说服教育引导网民树立正确的网络观，而不是通过“删”“禁”“封”等强制性手段，最终使网民心服口服。
第二，“因势利导”。“因势”要求政府相关部门“首先是以作为‘倾听’和‘追随’的态度加入到虚拟交往互动之中” 〔8 〕185。也就是说，相关政府部门要以“客体”的态度参与到教育活动中去，并在与网民的交往中确立自身的“主导”地位，进而根据网络舆情的发展动态对其作出有序的引导。具体来讲，可以从三个层面把握：一是要确立“求真务实、区别对待、适时而动”的“利导”原则。在自觉遵循此原则的基础上，政府相关部门对环绕于网民间的网络舆情应该联系实际作出科学的判断，对于正面的舆情要积极引导与推进，对于负面的舆情要作出适时的规劝与应对。二是要坚持虚实互动的“利导”指向。在网络舆情的生成及其控制活动中，不管是政府相关部门还是网民，都有着“虚拟人”与“现实人”的双重身份。为此，政府相关部门对网络舆情的“利导”既要借助现实社会的力量，又要服务于现实社会的稳定与发展。三是在网络舆情的引导中推动网民的“自我教育”。一定意义上讲，网络舆情是网民置身其中的虚拟实践的必然结果，网民对其有着切实的经历、认识与反思。政府相关部门在对网络舆情的引导中对网民作出潜移默化的暗示教育，有助于推动网民的“自我教育”。政府相关部门应不断完善引导机制，进一步推进国家治理体系与治理能力现代化。
〔参 考 文 献〕
〔1〕张晋宏，李景平，白东海.基于政治安全的网络舆情泛政治化治理研究〔J〕.电子政务，2019（08）：29-39.
〔2〕王立峰，韩建力.网络舆情治理的风险与应对策略探析〔J〕.西南民族大学学报（人文社科版），2019（03）：139-145.
〔3〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1995：220.
〔4〕古斯塔夫·勒庞.乌合之众：大众心理研究〔M〕.马晓佳，译.北京：民主与建设出版社，2018.
〔5〕齐格蒙·鲍曼.流动的现代性〔M〕.欧阳景根，译.北京：中国人民大学出版社，2017：97.
〔6〕凯斯·桑斯坦.网络共和国——网络社会中的民主问题〔M〕.黄维明，译.上海：上海人民出版社，2003：41.
〔7〕陈新汉.民众评价论〔M〕.上海：上海人民出版社，2004：141.
〔8〕张再兴.网络思想政治教育研究〔M〕.北京：经济科学出版社，2009.
责任编辑 李 雯
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