新中国70年农民合作社发展进程探究
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作者:李凤艳 张力成
[摘 要]新中国70 年农业农村发展的实践证明，农民合作社已经发展成为引领农户进入大市场、从事专业化经营、推动农业高质量发展的有效载体。在实施乡村振兴战略、精准脱贫的伟大进程中，农民合作社必将发挥重大作用。本文通过梳理农民合作社的发展进程，剖析制约其发展的诸如区域发展不平衡，带动能力不强;组织制度不健全，管理不够规范;政府扶持力度不够，资金技术欠缺;社员老龄化严重，劳动力后备不足等主要问题，提出要提高认识和管理水平，助推合作社发展壮大;完善组织制度建设，促进合作社健康发展;制订政策，加大扶持力度;创设条件，吸引能人回乡等解决对策，以利于促进农民合作社的健康有序发展，让广大农民过上更加幸福美好的生活。
[关键词]新中国70年;农民合作社;发展进程;挑战和对策
[中图分类号]F321.42 [文献标识码]A [文章编号]1672—4496（2019）03—082—05
随着新中国70 年来经济的发展、社会的进步，农民合作社从建国初期的互助组、初级社、高级社，发展到改革开放后的农民专业合作社，这是现代农业发展的必然产物，也是农民专业化、产业化经营的有效载体。农民合作社为农业、农村的发展，为农民生活的改善做出了巨大贡献。本文通过梳理农民合作社发展进程，剖析制约其发展的主要问题，提出解决问题的对策，以利于促进农民合作社健康有序发展。
一、新中国农民合作社的发展进程与类型
作为市场经济的产物，合作社的发展在世界上已有160多年的历史，我国农民合作社的发展也有百年历史。新中国70年农业合作社的发展主要经历了两个阶段，有三种类型。
（一）新中国农民合作社的发展进程
新中国70年来农民合作社的发展经历了两个阶段。一是从建国初期到改革开放前的1978年。农民合作社的发展是从1950～1952 年的互助组，到1953～1957的初级社和高级社，实现了对小农经济的社会主义改造。到1958～1978年，成立了以集体所有制为基础的人民公社，终结了合作社的进一步发展。二是从1978年改革开放至今。改革开放后，我国实行了农村家庭联产承包责任制，重新确立了农户的市场主体地位。随着市场经济的进一步发展，出现了大批专业化生产的农户，但他们在生产中却面临着“小农户”和“大市场”的风险，发展农民合作社就成了一个重要选择。1978年以后农民合作社的发展又经历了萌芽、起步、加速以及规范四个阶段。
1.1978～1993年，农民合作社萌芽阶段。党的十一届三中全会以后，我国农村全面实行了家庭联产承包责任制，农副产品的产销开始进入市场化阶段。为了规避和抵御市场风险，农民们自发联合起来建立了诸如“专业技术协会”“研究会”之类的合作组织。这时，中央政府对此也高度重视，并且在1984 年的中央一号文件中提出要发展合作经济组织问题：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社”。两年后，在1986年的中央一号文件中进一步强调：“要针对农民服务组织认真进行经验总结，并进行逐步完善，按照农民的要求，提供一条龙式的系列化服务，通过服务逐步发展专业性的合作组织” 。这两个中央一号文件为农民合作社的发展奠定了基础。
2.1994～1999年，农民合作社起步阶段。在这一时期，随着改革的不断深入和市场经济体制的逐步确立，“小农户”和“大市场”之间的矛盾日趋突出，农民期望合作的愿望也越来越急迫。为了顺应民心，在1994年初，政府确立了农业农村部为指导和扶持农民专业合作组织的行政主管部门，同年农业农村部完成了《农民专业合作组织示范章程》的起草工作。此时，一些专业大户、农业能人以及涉农的龙头企业都积极行动起来，纷纷创办农民合作社。“农民专业合作社”名称也在这一阶段开始出现。
3.2000～2007年6月，农民合作社加速阶段。进入 21 世纪，农民专业合作社的重要作用已得到政府相关部门及农户的普遍共识，随着2003年3月1日《农业法》的施行，农民专业合作社开始进入加速发展阶段。据农业农村部提供的统计数据，截至 2006 年底，我国农民专业合作组织已发展到 15 万个，成员占全国农户总数15.6%[1]。与此同时，在2000年到2002年间，有200多名全国人大代表提交议案 ，要求通过制定必要的法律法规来促进并规范农民合作社的发展。于是，在2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上，通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》（ 以下简称《农民专业合作社法》）。
4.2007年7月至今，农民合作社规范阶段。随着2007年7月1日《农民专业合作社法》的实施，标志着农民合作社有了合法身份;随着2007年10月1日《物权法》的施行，土地承包权成了农民的财产权; 加之2008年10月《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》给予农民土地承包经营权，土地流转比例提高，农民专业合作社开始进入规范化发展阶段。据公开资料显示，截至2007年底，全国登记注册的农民合作社2.64万家，而到2017 年底达到193.3万家，是2007年的74倍，年均增長 60%，约占全国农户总数的46.8%，入社农户的收入比非入社农户要高出20%以上。
（二）农民合作社的主要类型
在农民合作社的发展过程中，依据创办的主体不同，主要有三种类型：能人大户领办型、龙头企业合作型和涉农组织引领型。随着发展的需要，还出现了许多新型的农民合作社，比如农机合作社、土地股份合作社、农村社区股份合作社、企业领办合作社等[2]。
1.能人大户领办型。能人大户领办型是指由专业技术能手和有开拓精神的专业大户牵头，就某一产业或者产品，为了规避市场风险，以单个农户为单位，在自愿的前提下，以土地、劳力、资金、技术入股，采用“承包制+能人大户+合作社+农户”的模式，即社员们“生产在家”，由合作社负责供、产、销的服务，以寻求共同发展的主要合作组织。这类合作社主要围绕农产品的生产与销售，实行产销直接对接，减少中间交易环节，降低交易成本，从而使农民增加收入。这种普通、普遍的模式在合作社发展初期暂时适应农村的特点，但远远不适应农户的需求。于是，有的地区进行了创新，采用了“承包制+能人大户+合作社+互助金+农户”模式，或者是 “承包制+能人大户+合作社+信用合作+保险+农户”模式，这两种模式一个解决了融资难的问题，而另一个既解决了筹资难的问题，又解决了降低农业灾害带来的风险问题，是合作社发展的趋势。 2.龙头企业合作型。龙头企业合作型是指以龙头企业为核心，引领区域内的农户，采用“承包制+公司+合作社+农户”组织形式，带领农户进行企业化的农业生产而建立的合作社。龙头企业负责加工销售，农户负责生产。龙头企业通过合作社为农户提供管理、技术和服务，提高了农产品的品质和数量，增强了农户应对市场风险能力，实现了企业与农户共赢。
3.涉农组织引领型。涉农组织引领型是指依托一些涉农组织，如农业技术服务站、种子公司等，以其信息、技术、设备等资源优势，采用“承包制+涉农组织+合作社+农户”的组织形式，带领农户进行规模化生产，产业化经营，提供产前、产中和产后服务。对于那些技术要求高、科技含量强、有市场需求的农作物比较适合这类合作社。农户按照涉农组织的要求进行生产，这样可以保证农产品的质量和销路，确保农户的合法收益。
二、新中国农民合作社面临的挑战
新中国70年来农民合作社由互助组到初级社、高级社，发展到今天的农民专业合作社，走过了艰难曲折的发展历程。在我党和政府的高度重视下，农民专业合作社得到了快速发展。但是通过实地调查和资料收集，发现由于区域发展不平衡、组织制度不健全、政府扶持力度不够以及社员老龄化严重等问题，导致近几年合作社的发展存在势头放缓、农民参与度不高的趋势，具体表现为以下几个方面。
（一）区域发展不平衡，带动能力不强
依据相关部门的统计，截至2018年9月底，全国依法登记的农民专业合作社已达213.8万家，平均每个村就有3家以上[3]。但据实地调查却发现，辽北乃至东北地区规范化运作的农民合作社数量很少，形成运营能力的更是凤毛麟角，有量无质，有名无实。有的农民合作社仅有一块“某某农民专业合作社”的牌匾，根本没有办公场所;有的没有形成社内管理、运作方法;有的没有社员规模、带动能力等。而对于一些比较规范的合作社，在运营过程中，由于运作模式短小，品种单一，导致其发展后劲不足。究其原因是地方政府部门重视不够，没有认识到农民合作社对农村、农业现代化的带动、引领作用，导致有些地区、乡镇对农民合作社的组建与发展、监督与管理，体现的是不作为的态度，致使农民合作社发展速度缓慢，停滞不前，出现了入社的人少，退社的人多，大有萎缩的态势。
（二）组织制度不健全，管理不够规范
作为现代农民合作社，应该始终坚持民办、民管、民受益和民主管理、民主决策的原则。按照《农民专业合作社法》的规定，形成运营能力的合作社基本制定了较为规范的合作章程，设立了理事会-监事会-社员代表大会。然而合作社的制度设计与实际运作往往名实分离，缺乏可行性。加之目前的农民合作社大多是“能人大户领办型”，由于能人大户具有绝对的话语权、決策权和分配权，社员代表大会往往成为摆设，理事会成为能人大户的心腹，监事会成为一个空壳，合作社缺少必要的民主和监督管理，以至于合作社的规章、制度形同虚设，失去效用，“社非社”、“员非员”，导致合作社管理混乱。另外，从实地调查来看，有近半数的农民合作社没有成立党的基层组织，有的虽然成立了党支部，但没有真正地运作起来。党的十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出，“推进农村改革发展，关键在党”。作为新型经济组织的农民合作社，只有在党组织的领导下去开展各项工作，才能保证正确的发展方向。实践证明也只有在合作社党组织和合作社党员的共同作用下，才能确保各类合作社健康地发展起来。
（三）政府扶持力度不够，资金技术欠缺
就农民合作的发展，国家出台了一定的优惠政策和管理法规，但有些地方政府领导的精力主要放在招商引资、创造GDP等政绩工程上，相对于他们的“中心工作”农民合作社的发展，主要停留在口头上和文件里，没有真正落到实处[4]。通过实地走访调研，发现一些合作社的现有设施已经严重老化。对于一些贫困地区的农户来说，重新修建是一笔较大的投入。由于缺少财政、金融政策的扶持，使得部分社员只能选择退社。多数农户文化素质偏低，受教育程度初中以下的能占九成，只知道如何种植大田作物，不能很好地理解和把握现代农业的产业政策和市场信息，有时即使增产也不增收;不能很快的接受一些经济作物的栽培技术，县乡级农业技术人员又有限，缺乏必要的产前培训与产中指导，绝产绝收的现象时有发生，这些都严重挫伤了农户入社的积极性。
（四）社员老龄化严重，劳动力后备不足
目前从事农业生产劳动的基本都是60后和70后，80后和90后大都进城务工，劳动力后备力量明显不足，“谁来种田”的问题非常严峻。通过对蔬菜合作社的96名党员社员的年龄结构进行统计，党员社员中年龄在45岁以上的65人，占比67.7%;35～45岁的24人，占比25%;35以下的仅有7人，占比7.3%[5]，从这组数据不难看出，合作社社员的年龄普遍偏大，观念又比较落后，很难接受一些新思想、新理念以及新技术。另外，由于劳动力的严重不足，导致近些年农村用工成本也在逐年增加， 由前几年的每人每天100元，涨到现在的每人每天150元。
三、新中国农民合作社发展的对策
新中国70 年来的农业农村发展实践证明，农民合作社已经发展成为引领农户进入市场、从事专业化经营的重要载体。大力发展农民合作社是实施乡村振兴战略 、实现精准脱贫的必然选择。在这样的大背景下，针对农民合作社发展中面临的问题，提出以下建议。
（一）提高认识和管理水平，助推合作社发展壮大
进入21 世纪以来，我国农业农村发展历程证明，农民合作社已经成为引领农户进入市场、从事专业化经营的有效载体，其作用应该得到地方政府部门的足够重视。事实上，随着市场经济的发展，农户在各类农民合作社的合作过程中已经尝到了甜头，走合作化道路的热情也越来越高。各级地方政府应该转变观念，提高认识，因势利导，把更多的时间和精力放在发展和扶持农民合作社上。但是，由于农民合作社尚处在发展的初级阶段，负有指导、管理责任的一些县、乡级干部和合作社的部分管理者们对农民合作社在实施乡村振兴战略大趋势中的重要作用认识不够，而导致对农民合作社的指导、管理缺乏主动性、创造性。因此，为了农民合作社以后的发展壮大，有必要对相关部门负责人及合作社的管理人员进行定期的政治思想和专业素养培训，尤其应该加强对县、乡一级农业经济管理部门工作人员的培训工作，确保合作社健康成长[6]。 （二）完善组织制度建设，促进合作社健康发展
一套健全的组织、制度不仅能够理顺合作社的日常工作，而且是明确发展方向、进行民主决策的基础，也是利益分配和保证社员参与度的重要保障。一是需要建立一个健全的组织、机构。要确保农民合作社健康、持续发展，必须建立一个完整规范的党组织，以及由社员代表大会、理事会、监事会等构成的切合实际的内部机构。二是需要完善合作社的内部管理制度。农民合作社的各个组织、机构要根据自身的职责行使其权利和义务，坚持民主管理，对各项管理章程，管理者和社员都要严格遵守[7]。三是需要完善合作社的利益分配制度。利益分配既要考虑社员的个人利益，也要兼顾合作社发展的集体利益。社员利益得不到保障，就会影响其入社的积极性，甚至导致合作社解体。合作社的集体利益关系到合作社的后续发展。四是需要完善合作社的监督机制。一套制度能否得到贯彻落实，监督机制非常重要。合作社的监督机制既有内部的监督，也有外部的监管。内部监督由监事会和社员大会来完成，主要在经营管理、财务管理等方面起到监督作用。外部监管由政府主管部门来完成。政府监督要在法律的框架下，应对合作社进行帮助、扶持，尽量不要采用强硬的行政手段。这样才能凝心聚力，促进农民合作社顺利发展。
（三）制订政策，加大扶持力度
农民合作社作为由弱势群体构成的弱势经济组织，它的持续健康发展离不开政府和政策的支持，尤其是在大力实施乡村振兴战略的当下，急需政府制订相应的政策，加大扶持力度，引领农户参与国内外市场竞争。一是需要给予资金或融资政策的支持。陈旧设备的更新，机械化程度的提高;社员素质的提升，技能的掌握;为减少灾害损失，购买的保险等，这些都需要资金支持。二是需要發挥政府的职能优势。政府职能部门要投入时间、花费精力，利用自身的优势，广开门路，牵线搭桥，吸引龙头企业，督促涉农组织，建立一条以农民合作社为主要节点，联结上下游企业的农产品产业链，确保产品质量和农户收益。三是需要加大宣传力度。通过多渠道对国家的一些优惠政策、产业信息进行大力宣传，引导农户转变观念，树立合作意识、契约理念，总结营销经验，风险防范之道等，对经济后发地区合作社的产生、发展尤为重要。
（四）创设条件，吸引能人回乡
农民合作社的发展壮大不仅需要本乡本土的农民的积极参与，更需要致力于农村、农业生产的建设者们的大力参与。这就需要地方政府创设条件，出台政策，营造良好的就业、创业氛围。这样，一是能够吸引能人回乡创业。这些人在外闯荡多年，眼界开阔，思想活跃，有一技之长，有管理经验，还有经济基础，能得到当地农户的认可，具有较强的带动、引领作用。二是能够吸引高校毕业生回乡就业。尤其是那些农业院校的毕业生，他们既有专业优势，又有青春活力，可以学以致用，大有作为。三是能够吸引大批农民工回乡安居乐业。农民工的回归，既可以缓解农民合作社劳动力的不足，又可以结束其多年漂泊在外的生活、重拾归属感，更有利于乡村振兴伟大战略的实施。
参考文献：
[1]陈文.农业专业合作社发展困境研究[D].华侨大学，2016：17-20.
[2]孔祥智.中国农民合作经济组织的发展[J].南京农业学报（社会科学版），2018（06）：1-10.
[3]孔祥智.中国农民合作的2018[J].南京农业学报（社会科学版），2019（01）：1.
[4]刘家用.农业专业合作社发展障碍及对策[J].农业经济，2016（01）：37-38.
[5]李凤艳.新常态下农民专业合作社发展问题研究[J].农业经济，2016（05）：81-82.
[6]常青，孔祥智.农民专业合作社发展中存在的问题及对策[J].山西财经大学学报，2009（04）：35-39.
[7]周孝贵.农村转型背景下的新型农民合作社研究[D].湖南农业大学，2011：36-37.
责任编辑 王绍阳
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