政府信息公开权利滥用及其应对
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摘要：在政府信息公开中出现的行政相对人长期、大量反复的政府信息公开申请行为，实践中将此类申请界定为“政府信息公开权利滥用”或者“知情权滥用”。以“陆红霞案”为代表的个案认定，并未很好解决滥用政府信息公开申请权与诉权之间界限不清的问题。
关键词：政府信息公开;知情权;知情权滥用
中图分类号：D63;G203
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.002
随着立案登记制的实施以及征地拆迁等领域矛盾的激增，政府信息公开复议与诉讼数量节节攀高。与此相伴随的是个别当事人背离政府信息公开制度保护公民知情权的立法目的，反复、大量、滋意甚至恶意申请相关信息公开，继而申请行政复议，提起行政诉讼，将申请政府信息公开作为达到不正当目的的手段，对行政与司法机关造成极大困扰。2015年第11期《最高人民法院公报》发布了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（“陆红霞案”），在实体法没有明确规定的情况下，对行政相对人滥用政府信息公开申请权及诉权进行一定程度的合法性控制。“陆红霞案”后，“政府信息公开权利滥用”成为学界一个广泛讨论的问题。
一、“滥诉”之概念辨明
“陆红霞案”是通过司法个案对当事人滥用政府信息公开申请权及起诉权进行规制的一个尝试，法院在判决中大篇幅论证陆红霞提起的政府信息公开申请诉讼行为属于“滥诉”行为，但仅凭当事人反复提起、家庭成员反复申请、缺乏诉的利益等表述，很难说其论证逻辑严谨。当前学界与行政审判实践尚没有形成“滥用诉权”明确统一的界定标准。
学理上对“滥诉”问题众说纷纭
滥用诉权在民事诉讼领域讨论比较普遍，是指非公正、非诚实和非善意地行使诉权或滥用纠纷解决请求权，[1]（P79-90）包括滥用诉权人存在主观上的故意、实施了滥用诉权行为两个构成要件。[2]（P192）应当说，“滥诉”概念在民事领域讨论较为深入，但引入行政诉讼领域，尤其是信息公开诉讼案件中，对滥诉的限制的正当性仍需论证。政府信息公开制度的理论基础是知情权，知情权是一种实体性权利并受到正当程序的保障。政府信息公开诉讼诉的利益只要求具备实体和程序中的一项即可。因此，有学者认为，政府信息公开行政诉讼旨在维护公益，其提起并无主体、目的、次数等限制，原则上没有滥诉的问题。[3]除了知情权之外，政府信息公开制度的另一个重要目的是实现公共信息的有效利用，限制申请主体与此立法目的不符。更多的观点则是在肯定权利滥用的基础上，探讨如何对“滥诉”现象进行合理规制问题。有研究认为，应当从形式上对“滥诉”行为作出外在判断，在内容上看当事人对所提起的行政诉讼是否具有诉的利益来建立科学识别制度，再辅之以诚信诉讼制度，加强对“滥诉”行为的处罚力度。[4]也有研究提出将滥用行政诉权划分为滥用起诉权和滥用程序权利两个方面，对于“滥用起诉权”的行为，应驳回起诉或驳回诉讼请求;针对“滥用具体程序权利”的行为，应扩大妨碍行政诉讼强制措施的适用范围。[5] 概而言之，当前，理论界对于“滥诉”虽然有不少的论述可供参照，但仍缺乏体系化的讨论。
司法實践中对“滥诉”的标准认定混乱
通过对既有的裁判文书进行分析，在司法实践中，认定滥用政府信息公开申请权的考察因素逐渐增多，并没有形成统一的判断标准，[6]通过对南通市港闸区法院以“滥诉”为由驳回申请政府信息公开的起诉的“陈爱民案”与“陆红霞案”进行对比，可以发现司法实践存在着事实认定标准不一、扩大“滥诉”实施主体、法律适用有失偏颇、不当限制原告资格等问题。[7]就具体认定标准问题，存在“两要件说”“三要件说”“四要件说”的区分。章剑生教授在评析“陆红霞案”基础上，提出滥用诉权的构成要件包括主观上有过错或者恶意、客观上有为了获取违法利益而实施的诉讼行为两大要件。[8]持“三要件说”则是以当事人拥有诉权为前提要件，主观上要求当事人存在恶意，客观上要求有浪费司法资源的行为，结果上要求对法院和对方当事人造成了极大的损害。[9]也有论者将滥用行政诉权的构成要件提炼为多次提起诉讼、缺乏原告资格、行政诉讼目的不正当、违背诚实信用原则四大要件。[10]司法实践认定标准的混乱，极大地损害了司法权威，公众知情权也一定程度受到不当限制。
二、权利滥用背后：异化的信息公开制度
显然，“陆红霞案”的主审法官并非不知目前的行政法律规范体系无明确关于信息公开权利滥用的规定，但法院依旧通过借助诚实信用原则等民法、民诉法原理进行判断。法院“激进”的态度与“粗糙”的论证，无不体现着当前政府信息公开制度所面临的困境，这种困境目前是无法通过司法救济有效化解的。要了解政府信息公开权利滥用背后的问题，我们必须透过政府信息公开权利滥用的面纱，探寻政府信息公开制度的运行机制。
实践中，政府信息公开诉讼能够将房屋拆迁、信访这类激烈敏感的纠纷转化为日常的碎片化的政府信息公开需求，迫使行政机关对基础纠纷进行再次关注。“陆红霞案”便是因不满信访机关对其拆迁安置补偿问题的处理，转而通过政府信息公开“维权”并向行政机关施压，以图牟取政府信息公开诉讼以外的利益。在南通市的另一起案件中，申请人钱海军自2012年至2016年期间，向各行政机关提起至少84次政府政府信息公开申请，24次行政复议，44次行政诉讼，南通市港闸区人民法院认为钱海军提起的涉拆迁的政府信息公开诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为，依法驳回钱某的起诉。其实钱海军已经获得拆迁补偿款，并已经知道相应的政府信息，无非希望能够得到更多的经济利益。随着这类事件的不断增多，政府信息公开制度有被渐渐异化成一种“另类信访”的趋势。
首先，信息公开诉讼中大量反复提起信息公开诉讼，继而提起一审、二审以及再审的方式与逐级上访、越级上访的信访逻辑具有相似性。信息公开诉讼案件当事人往往知道自己申请公开的事项不属于公开范围，但无论一审法院裁判说理如何，都会选择上诉再审，以期引起不同级别法院对有关问题的重视，典型案例如郭兴梅诉重庆市人民政府再审案（2016最高法行申2731号），郭兴梅向重庆市公安局申请信息公开，要求公开其拨打110报警19次的“接警电话人员的信息”“报警记录的信息”“报警回执内容信息”以及公开刘晓瑛、李雪莲两人的法律“执业资格等级”“司法考试成绩分数”及“司法考试是否作弊”信息。其次，信息公开制度与信息公开诉讼具有“溢出”效应。信息公开申请与诉讼在当前承担了很大一部分纠纷化解的功能，能使行政基础纠纷进入行政机关或者司法机关的视野，引发对基础纠纷再次关注与审议的可能性。再次，通过复议、诉讼向行政机关及司法机关施加压力，以实现其制造个人影响力、谋取超常利益等目的。政府信息公开制度是以社会自治为基础，以政治民主为皈依，通过对公民知情权的保障，拓展民主监督和政治参与的途径。然而，我国社会自治氛围仍然处于起步阶段，普通民众对政府信息公开的政治意义上的需求远没有产生。 [11] 现代法治国家思想在行政领域体现为“依法行政”。对滥用信息公开申请权及诉权的合法性控制，因其构成对公民知情权的限制，因此需要明确的法律依据。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权若干意见》虽然要求严厉规制滥用信息公开申请行为，但都没有明确规定滥用申请权的构成要件，因此，还需要回归到政府信息公开制度的宗旨上来，对政府信息公开制度立法目的做一番考察。
三、政府信息公开制度立法目的的考察
2007年《条例》开宗明义规定了四大立法目的：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。虽然宪法没有明确规定知情权的概念，但理论界充分肯定了知情权保障作为政府信息公开制度立法宗旨的重要意义，同时，“知情权”概念已经越来越频繁地出现在官方文件当中。《条例》虽然也没有明确出现“知情权”字样，但是以目的解释的方法对整部法规进行分析，其保障“知情权”的作用是难以否认的。时任国务院法制办副主任张穹就《条例》答记者问时指出：“全面贯彻实施该条例，有利于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。”
基于公民知情权保障之需要，公权力主体所获取的信息以公开为基本原则，已无须探讨其正当性基础。而若要限定为不公开的事项范围，必须有正当性根据。最高人民法院《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》指出：“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。”2019年最新修改的《条例》也取消了该条款，并将政府信息公开“以公开为常态、不公开为例外”的原则写入，在更广层面上保障知情权的行使。此外，针对实践中出现的部分申请人反复、大量提出政府信息公开申请影响行政机关正常工作的问题，《条例》要求行政机关应当告知申请人不予重复处理，对于申请人申请公开大量政府信息的，可以延迟答复并告知申请人。
从政府信息公开制度立法本意來说，政府信息公开制度是为保障公众知情权，督促政府履行说明责任而设置。《条例》本身没有对公民、法人或者其他组织申请政府信息加以限制，法院没有权力和理由在司法审判过程中对此加以审查。[12]（P108）从公开对象来看，基于知情权的信息公开，其公开对象是不特定的特定对象，“不特定”是指申请人的范围十分广泛，几乎可以不受任何限制，“特定”是指这类信息公开是对特定申请人公开的信息。另外，知情权是作为个人的公权利而存在的，全体公众都对政府信息享有知情权。按照保护规范理论，判断原告资格的关键是行政机关所实施的法律是否有将行政相对人的利益作为个人权利保护的目的。因此政府信息公开诉讼中，当事人与政府信息公开行为之间是有利害关系的，原则上不应在原告资格上限制当事人的诉权。当然，针对明显存在恶意的信息滥用问题，也应当采取必要措施予以应对。但对“滥诉”问题绝不可扩大化，绝不能采取没有法律依据的限制手段。必须认识到，所谓“滥诉”问题毕竟属于主旋律中的不谐和音，“因为有这样的制度就会有滥用的情形，如果采取防止的手段就会对整个制度的运作作出妨碍。”[13]（P93）
四、信息公开权利滥用的初步规制框架
当前，知情权保障不足与公民知情权在某些情况下被滥用同时存在，属于两个不同维度的问题。因此，对公民知情权保障强化的同时，也需要对违背公共理性与诚实信用的政府信息公开申请行为予以规制。另外，基于公共资源的有限性，对滥用申请权行为予以适当限制，也是对公民知情权有效保障的一种方式。
加重申请人举证负担
被告负担举证责任是行政诉讼的一项原则。当然，这并不是说原告不需要提供证据，或者说原告提供证据无关紧要。原告在起诉时，应当有具体的诉讼请求和事实依据。法院在审理时，如果行政机关提供了证据，而原告并未提出其他证据，那么法院就要判决维持原行政行为。也就是说，信息公开诉讼领域，原告在一定情况下也要承担举证责任。针对当前信息公开领域滥申请、滥复议和滥诉在内的信息滥用权利问题日益加重的趋势下，适当加重滥用诉权行为的原告举证负担已经成为重要应对之策，主要包括两个方面。其一，是对法律和司法解释就举证责任分配有明文规定的，要善于充分运用。如对原告申请的事实以及申请的内容和理由要进行仔细审查，必要时要求原告对申请内容进行明确解释和举证。此外，对于被告答复信息不存在案件，如果发现原告有滥用诉权之嫌，可要求原告对其相反主张提供相应证据。其二，对法律和司法解释没有规定的，要善于运用经验法则合理加重被怀疑对象的举证责任，实际效果是提高了滥用诉权者的诉讼门槛，即使因法律缺失而使法官不能直接对此加以明确表述和采取制裁措施，起码也增加了非理性诉讼的风险。
强化法官职权取证与程序掌控
在引入当事人主义的现行诉讼模式下，不能过于弱化法官职权。在当事人滥用诉权的情形下，法官应当有意识地主动行使职权调查，以发现真实和避免错误。法官有必要对当事人提起诉讼的主观动因和案件背景做调查和了解，应当对依职权调取证据作从宽解释，允许法官强化职权调查，查明案件事实和背景情况，可根据需要在原告诉请、当事人争议焦点和合法性审查要件之外进行必要的调查，争取主动，有效预防和阻止滥用诉权的情况发生。另外，法官要掌握程序节奏：一是庭前可组织当事人充分开示证据，防止诉权滥用的当事人采取证据突袭等方法，使法庭陷入被动;二是严格举证责任，虽然行政诉讼证据规则对原告举证期限的规定较被告宽泛，如果有充分理由怀疑当事人有滥用诉权的可能，就可以对举证期限严格加以限制，尤其对延长举证期限的规定作出从严解释。
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作者简介
王由海，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向：行政法学以及基层治理。
责任编辑 李冬梅
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