宅基地试点天津蓟县的宅基地“差异性”分析

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　　[摘要]目前宅基地试点改革均已取得一定成效，为有效推进改革，在后续的宅基地改革探索和经验推广过程不能忽视宅基地的“差异性”。宅基地的“差异性”不仅指宅基地自身的差异性，与宅基地相关的主体、资源禀赋等也均具有差异性，这是在宅基地改革探索中都需纳入其中作為规范或推动条件。通过分析宅基地差异性，指出宅基地改革在寻求共性的同时明确差异性，使得改革更符合具体情况，提高改革成效。
　　[关键词]宅基地改革试点;差异性;天津蓟县
　　[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A
　　宅基地具有独特价值，宅基地试点改革是在不同地区探索差别化的改革方向。在宅基地资源日趋紧张，政策限制宅基地分配的情况下，宅基地改革在目标引领和条件限制下向新的方向进行。通过对宅基地改革试点之一的天津蓟县的调研，初步认识了天津蓟县的宅基地改革情况与进展。不同村庄、不同农户对宅基地的需求大体相同，但作为试点地区，宅基地的改革实践也具有一定特性，不同村庄进行了不同的宅基地改革，并取得相应改革成效。在调研过程中认识到了宅基地在不同范围和不同方面的差异性，进行宅基地改革不能忽视宅基地差异性。
　　1 认识宅基地的特殊性，重视宅基地改革差异
　　宅基地是村集体所有由符合条件的村民申请，村集体分配由村民无偿取得的用于建设住宅而占有、利用的土地。宅基地对于农民是重要的居住保障，对于村集体是重要的集体资源，对于国家是维持社会稳定与发展的重要基础。宅基地本身性质特殊，是一种土地资源，所用权为集体所有，一般情况下，农户仅拥有使用权。在宅基地“三权分置”的改革中，要求进一步落实集体所有权，保障资格权，盘活使用权，允许宅基地在更大范围可由更多主体利用。宅基地改革中，集体的所有权要进一步凸显，主要体现在宅基地的规划与使用;目前宅基地资格权尚无官方定义，但是出于对农民权益的保护，认为在现实改革中的资格权应更偏向为一种农户资格，拥有集体满足其住房保障的资格;经过宅基地制度改革，目前使用权可为更多主体获得、利用并实现经济价值。
　　在宅基地改革实践中，宅基地“三权分置”是一项促进性、保障性的政策，在宅基地的确权中进行进一步书面上的落实。在宅基地试点地区不同的改革举措中，改革导向主要是政府的总体规划以及本村和农户的实际需求，在普遍的改革认知下，也应意识到宅基地试点现实情况的差距，改革措施也应有差异和侧重。
　　2 坚持宅基地的首要功能，改革需结合差异性与共性
　　2013年统计数据显示，全国1333.33万hm2宅基地的闲置比例高达 10%～20%，宅基地总体闲置情况严重。据国家统计局公布的数据显示， 截至2018 年底，中国大陆人口总数 139 538 万人，其中乡村常住人口约占 40.42%，我国仍有近 6 亿农村常住人口。大量农村人口仍需宅基地作为居住保障，而且闲置宅基地的数据统计是总体面积，不能体现闲置宅基地的集散情况和闲置形式等现实问题。因此当前的宅基地改革仍需要明确并坚持“宅基地的首要功能是仍然居住保障功能”。
　　宅基地改革需要大胆试验也要慎重，因为改革面临的不仅仅是数据，还有各种复杂的现实情况和不同的、具体的需求。在保障居住的前提下，进行宅基地改革，在宅基地资源紧张的情况下，宅基地改革利用现有条件可以发掘宅基地的优化使用方式，缓解农村社会矛盾，盘活利用资源。面临相同问题的不同村庄具备不同的改革条件，例如在天津蓟县的改革试点中宅基地资源紧张的乡村，洇溜镇大唐庄村选择在原宅基地上盖二层楼解决居住面积不足的问题，渔阳镇西南隅村选择在村集体土地上由村集体出资建设仅向本村成员出售的楼房，两地对于宅基地的需求基本一致，以居住需求为主，但是现实条件差异大，其限制条件与实施条件不同。改革试点区有各自的可推广经验，借鉴经验的前提是存在共性，但宅基地现实情况存在差异，因此不同地区的宅基地改革应是共性与差异性相结合的差异化的改革。
　　3 分析宅基地自身差异，明确其他相关因素的差异
　　进行宅基地相关改革需以认识宅基地“差异性”为前提，宅基地的“差异性”不是仅就宅基地本身来看，宅基地不是独立的空间个体，宅基地存在于一定的现实环境中，其他方面的差异对于宅基地的改革成效也有重要影响。对宅基地“差异性”进行理论结合实践的分析对宅基地改革实践兼具现实意义与理论意义。此次主要调研了天津市蓟县的五镇六村，分别为上仓镇西太河村、洇溜镇大唐庄村、渔阳镇西南隅村和南关村、穿芳镇小穿芳峪村和下营镇团山子村，对天津蓟县的宅基地试点改革有了初步的认识，为分析宅基地“差异性”提供了重要的实践基础。本文将宅基地“差异性”定义为在宅基地规划使用过程中，宅基地因人为及自然等因素的不同造成的宅基地的状态、规模、分布的差异和区位条件的差异;除此之外也包括宅基地相关方面的差异，如宅基地功能、宅基地相关主体等的差异。
　　3.1 宅基地的状态、规模与地区差异
　　宅基地的“差异性”有多个方面，从微观到宏观的宅基地实体来看，首先是宅基地本身的类别即宅基地的不同状态，其次是宅基地的规模、数量与分布差异、然后是宅基地的地区差异。
　　宅基地的初始状态是村集体所有的集体建设用地，分配给符合条件的农户或个人占有使用，一般有已建房屋（有建筑物）、建过房屋（无建筑物或不能居住）和已规划准备建设三种状态。农户拥有使用权，可对宅基地在不违反规定的前提下由其自行安排，建设进度或闲置状况也因户而异。村集体或政府对宅基地的整理利用不能将宅基地简单归为一种形态，宅基地的不同形态对于宅基地的再规划和再利用有实质影响。在对天津蓟县部分村庄宅基地改革的调研过程中发现，闲置宅基地多为有建筑物的宅基地，为获得城镇楼房或村集体建设的楼房用宅基地进行置换，由政府所得或村集体收回宅基地，此类宅基地的一般情况是房屋未拆除或房屋拆除后废墟待整理，这种宅基地的整理费用较高，村集体对此也尚未提出比较明确的规划使用方式。因之前宅基地管理不够规范严谨，少数农户占有的宅基地超标，农户将宅基地属于村集体的不可利用地经过自己改造为可利用地，村集体默认农户自占。对于超过宅基地面积标准占用的土地面积，大多村庄采取有偿使用的方式，在天津蓟县的上仓镇西太河村，规定宅基地超标占有部分按照每年200元/667m2标准向村集体交纳宅基地有偿使用费。 　　宅基地的规模、数量与分布都存在差异，宅基地的规模差异主要以不同村为组别，村庄对宅基地的规划和管理不同，导致宅基地的建筑面积，分布情况和整齐度的差异，因之前宅基地管理不够规范严谨，少数农户占有的宅基地超标，农户将宅基地属于村集体的不可利用地经过自己改造为可利用地，村集体默认农户自占。对于超过宅基地面积标准占用的土地面积，大多村庄采取有偿使用的方式，在天津蓟县的上仓镇西太河村，规定宅基地超标占有部分按照每年200元/667m2标准向村集体交纳宅基地有偿使用费。标准的规模和整齐的分布为宅基地改革提供良好基础。在天津蓟县的洇溜镇大唐庄村，得益于地形和村集体规划，村里宅基地面积均等，整齐划一，道路宽阔，在居住面积紧张的情况下采用加盖楼层的方式。然而部分村庄的宅基地分布不均、不规整，这种情况对宅基地的改革和再规划有一定影响。受制于地形或其他社会因素，应结合具体条件进行相应改革。
　　宅基地的地區差异，在不同的地区，宅基地的经济价值具有较大差别。中国地域辽阔，人口与宅基地皆分布广泛，因为地形与经济、文化等的影响，宅基地有南北差异、东西差异。因水平和经验有限，此次研究关注的地区差异主要是小范围内不同村庄的区位差异。主要借助区位因素中的自然因素和交通运输因素分析宅基地差异。宅基地的自然因素，如宅基地所在乡村可利用的自然资源和乡村所处的地理位置，自然因素对宅基地的价值和利用方式的选择具有重要影响;宅基地的交通状况主要指交通的便利性，交通也是影响宅基地改革的一项重要因素。
　　3.2 宅基地功能需求、相关主体与闲置原因差异
　　除宅基地类型、规模的差异外，其他与宅基地相关的如宅基地功能、宅基地相关主体、闲置宅基地的闲置原因等相关问题也存在不同方面的差异。
　　在宅基地功能方面，宅基地的首要功能是保障居住，对于农村社会稳定具有重要意义，在社会变迁和农村发展过程中，部分地区对宅基地的财产功能进行了一些探索，通过不同的利用或交易模式实现了宅基地的价值，通过整体出租获得租金，或者借助当地的旅游资源和交通便利条件进行自主经营，以农家乐等形式对宅基地的财产功能进行开发。在调研中发现，所调查地区农户对宅基地功能的需求仍以居住保障为主，合法的一户多宅存在选择有偿退出或以宅基地置换楼房的情况，在宅基地资源比较紧张但具有旅游资源的地区，少数农户以自家宅基地经营农家乐，利用闲置房屋，实现宅基地的财产价值。
　　关于宅基地相关主体，在调研过程中发现，不同村镇对其闲置宅基地的安排不同，所涉及主体和各主体在其中的作用有一定差异。在天津蓟县上仓镇西太河村，有农户选择用宅基地置换城镇住房，置换之后的宅基地主要由政府管理。下营镇团山子村村集体在集体建设用地上组织建设楼房，因居住面积不足或者农户主观意愿，选择宅基地换房，换房后的宅基地原则上由村集体收回。穿芳镇小穿芳峪村主要依托村庄独特的规划设计和发展环境，村集体联合旅游公司组织村民自愿参与利用家中闲置农房发展农家乐。宅基地的基本相关主体是村集体和农户，在闲置宅基地的管理和利用中，不同地区的宅基地也可能涉及到其他主体，包括政府和其他社会主体。
　　宅基地制度改革背景之一是宅基地大面积闲置，目前闲置的标准不够明确，宅基地的闲置类型也有差别，闲置时间、闲置数量有差异，有整体闲置有部分闲置。宅基地的闲置状态是有差别的，闲置原因也有本身闲置和政策影响或制度改革导致的闲置。宅基地的闲置可以定义为在多长时间内无人居住或利用，这是农户选择导致的宅基地闲置，闲置时间需要明确。调研中发现，紧缺的宅基地资源和分配宅基地的限制政策使得村集体探索集体建房，宅基地换房的行为使得宅基地闲置，这类闲置的原因是在宅基地改革过程中促成的，与宅基地长时期无人居住的闲置有一定区别，据调研发现以宅基地换房的农户之所以选择换房大多是因为分户而无房或人口居住面积不足，换房后收归集体的宅基地存在仍为原农户使用居住的现实情况，对于宅基地改革和闲置宅基地利用有一定影响，需要行之有效的措施在保障农户利益的同时实现顺畅的改革。
　　4 结论与建议
　　宅基地制度设计的初衷即保证每个集体成员都能在乡村“居者有其屋”。宅基地改革是为了促进乡村振兴和发展，规范农村管理，盘活利用资源，宅基地改革应以目标为导向，以改革的现实意义为准则，在现行的政策框架内进行“摸着石头过河”的大胆改革，探索属于每个村独特的改革模式，不为改革而改革。通过调研了解了天津蓟县试点地区各具特色的改革发展模式，其改革都立足于农户需求和资源基础。下面结合调研与分析提出一些建议。
　　在试点改革和经验推广过程中应寻找共性，同时注意差异性。宅基地是一个整体，但在现实情况中宅基地在多种因素作用下产生分异，在经验总结中应在调查统计基础上将宅基地进行分类分析，总结不同类型的宅基地改革要点，同时在实际借鉴中加入有差别的关键影响因素。
　　在符合整体规划的前提下注重农户对宅基地主要功能需求的定位，确定改革力度与范围。宅基地具有重要保障作用，农户的内部分化使宅基地需求出现差异。对于宅基地财产需求为主的情况，要拓展宅基地的资产功能，赋予宅基地更多的权能，拓宽宅基地使用权的流转范围。
　　确定改革模式并根据实际情况发挥不同主体作用。宅基地的差异与发展目标影响宅基地改革，不同的改革模式中不同主体的参与度有差别，确定改革主体和主力，调动多主体协调参与，实现多主体优势互补，提高改革效率与成效。
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