江苏省省级环保引导资金管理现状研究

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　　摘要：本文总结了江苏省省级环保引导资金整体情况、“因素法”切块分配方式的优点，在此基础上，剖析了省级环保引导资金管理中存在资金预算总额有待增加，省级层面缺乏支持手段、资金切块后地方管理能力愈趋不足，工作推进存在瓶颈、切块资金执行情况不佳，地方主动性有待提高等问题，有针对性地提出完善资金分配方式，力抓一批省级统筹分配项目、扩大省本级能力建设盘子，增加监控监测能力建设投入、厘清资金与项目管属关系，进一步明确资金管理职责等有关政策建议。
　　关键词：资金管理;分配方式;政策建议
　　中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）01-0-01
　　Abstract：This paper summarizes overall situation of environmental protection guiding funds in Jiangsu province and advantages of the “factor method” block allocation method， based on this， we found out some problems，such as the total amount of funds budget in environmental protection guiding funds in Jiangsu province management needs to be increased，and there is a lack of support at the provincial level，after the funds are cut，the local management ability is becoming less and less， and there is a bottleneck in the work promotion，and the implementation of the cut funds is not good，and the local initiative needs to be improved.To solve these problems，this paper puts forward some relevant policy suggestions，such as improve the allocation of funds，and strive to collect a number of provincial-level integrated distribution projects，expand the provincial capacity building tray and increase investment in monitoring and monitoring capacity building，and clarify the relationship between funds and project management， and further clarify the responsibility of fund management.
　　Key words：Funds management;Distribution method;Policy proposal
　　2014年5月，財政部出台了《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（财预﹝2014﹞85号）[1]，要求各级财政部门要按照规定时间及时下达转移支付预算，加快资金支付进度。同时，结合多年来项目法分配资金过程中出现的申报时间紧、市县自主性低、分配进度慢等问题，从2016年开始，江苏省针对省级环保引导资金采取了“因素法”占绝对主导的方式进行分配。
　　1 省级环保引导资金整体情况
　　为引导带动社会资本投入污染防治项目建设，促进我省环境保护事业发展，2007年，江苏省财政厅、江苏省生态环境厅（原江苏省环保厅）共同设立了江苏省省级环保引导资金，以引导、激励的支持方式，对全省范围内的污染防治项目和省本级能力建设项目进行资金补助。经过十多年的发展，资金规模不断增长，2007—2019年期间，安排的引导资金总额约145亿元，2015年以来，引导资金量稳定在每年18亿元左右。近年来，省级环保引导资金主要用于水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、省本级能力建设、环保科研课题研究等工作，有力推动了全省各项环保重点工作的开展。2015年之前，我省资金分配方式为“项目法为主、因素法为辅”，2016年至今，因素法切块在资金分配中占绝对主导地位[2]。
　　2 因素法切块的优点
　　因素法切块分配资金的方式优点在于：一是操作简便，资金安排的行政成本较低，预算安排周期短;二是能够体现一定的公平性与效率[3]。当前江苏以“因素法”分配引导资金，资金分配挂钩各地方年度重点工作任务量、污染物减排任务量及环境质量改善情况等因素，达到了资金分配公平的目的。从实施2年多以来的效果看，该模式缩短了资金安排周期，给予市县更多谋划项目、分配资金的自主权利，具有一定效果。
　　3 当前资金管理存在的问题
　　3.1 资金预算总额有待增加，省级层面缺乏支持手段
　　近年全省环保任务十分繁重，资金需求量巨大，特别是化工园区整治和危险废物处置能力建设、全省环保监测监控能力建设、环保重大项目科技攻关等环保重点工作资金缺口较大，增加引导资金年度预算总额迫在眉睫。在目前引导资金绝大部分按因素法切块至市县的模式下，省级层面预留资金非常有限，缺少抓手，除省本级能力建设项目外，对其他重点环保工程项目难以进行有效的资金支持。
　　3.2 资金切块后地方管理能力愈趋不足，工作推进存在瓶颈 　　3.2.1 基层人员短缺
　　基层环保部门普遍存在人员短缺的情况，部分环保部门无专门的资金管理部门和人员。如一些地方无对口省厅的规划财务部门，资金管理人员分散在水、气、土等业务科室。
　　3.2.2 基层人员专业化程度不高
　　从人员构成来看，基层人员学历水平相对较低，再加上缺少务实有效的业务培训，导致对上级政策理解不透，把握不准，执行不到位;从岗位设置来看，部分地方资金管理工作由会计主管，管理人员无环保专业相关基础，业务水平与管理需求存在较大差距。
　　3.2.3 工作推进存在瓶颈
　　多部门职能交叉，资金管理工作推进存在瓶颈。环保部门对于资金的管理只是过审，而不是具体项目的实施单位，在资金管理协调上存在困难。以水污染防治项目为例，环保、水利、住建三部门均有财政资金予以补助，环保资金重点补助河道清淤、生态护坡等项目，但项目实施主体一般为水利和住建部门，而环保部门缺少跨部门协调能力，一方面导致环保水方向资金申报积极性较低，资金难以落实，另一方面对于已补助的项目，环保部门往往难以监管和推进项目进展。
　　3.3 切块资金执行情况不佳，地方主动性有待提高
　　切块资金执行情况不佳，与地方采取的资金拨付方式密切相关。经了解，一些地方为减小资金管理风险，确保资金使用安全，地方政府要求按进度拨付或项目验收后拨付，且在资金拨付前需要层层审核，资金拨付审批程序复杂;又有一些地方审计和纪检部门将“资金补助未竣工验收项目”作为重点整改问题之一，导致环保部门只能在项目竣工验收后拨付资金。但这两种拨付方式都不能及时发挥资金引导作用，直接影响项目的实施进程，导致資金执行进度缓慢。切块资金管理无抓手，工作主动性不高。就省级层面而言，资金项目季度调度制度仅是一个原则性的抓手，缺乏对资金执行情况较差地区的惩罚措施;对于地方而言，部分地区争取资金积极性不高，认为不仅需要花费精力去管理，还需要应付各种资金相关的检查、审计，有着“多一事不如少一事”的消极想法。
　　4 相关建议
　　4.1 完善资金分配方式，力抓一批省级统筹分配项目
　　一方面，探索“因素法为主、项目法为辅”的资金分配模式。在发挥“因素法”优势的基础上，将更多比重的引导资金采用项目法进行分配，重点支持环境效益显著、项目成熟度高、对区域环境质量改善作用明显的重大项目，避免全盘采用因素法所造成的资金分配平均化倾向。另一方面，修订现行的省级环保引导资金管理办法，将“重点工作任务工作量”从切块因素中移除，分解出来对应部分的资金由省级层面统筹用于支持纳入省级环保项目储备库的重大项目。
　　4.2 扩大省本级能力建设盘子，增加监控监测能力建设投入
　　考虑到目前环境保护工作任务重、要求高，加上环保机构调整后，各机构环境监测仪器设备需要增配与更新，全省环境保护监测监控能力亟需提高，需要扩大省本级能力建设盘子，提升全省环境监管能力。
　　4.3 厘清资金与项目管属关系，进一步明确资金管理职责
　　一方面，厘清资金与项目管属关系，财务部门、业务部门各司其职。涉及到重点工作任务相关的资金分配，由工作相关业务处室提出具体分配方案，向分管领导汇报且取得一致意见后，再由财务部门、业务部门联合报财政协商分配、下达资金，绩效评价工作由业务部门负责;涉及到省本级能力建设方面的资金分配，由各需求部门或单位按程序编制方案，向分管领导汇报且取得一致意见，获取发改委立项批准后，再由财务部门、各需求部门或单位联合报财政协商分配、下达资金，绩效自评工作由各需求部门或单位负责。另一方面，进一步明确部门资金、项目管理职责。财务部门负责资金执行情况的调度工作，业务部门负责项目具体实施情况调度、绩效分析工作。
　　参考文献
　　[1]关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知[Z].财政部，2014.
　　[2]江苏省省级环境保护引导资金使用管理办法[Z].江苏省财政厅，江苏省环保厅，2016.
　　[3]孙宁.省级环境保护专项资金使用管理的对比分析与“十二五”改革建议[J].环境科学与管理，2011（05）：18-22.
　　收稿日期：2019-11-20
　　作者简介：杨艳（1986-），女，硕士研究生，高级工程师，研究方向为环保资金管理、环境监理政策、环保咨询与技术研究。
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