乡村宜居环境治理中的政府行为研究

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　　摘要 在乡村振兴的战略背景下，乡村环境治理越来越紧迫，乡村宜居环境建设离不开村民自身，更离不开政府行为。政府在生活必需品供给、基础设施建设、乡村卫生管理以及文化教育推进层面都发挥着重要作用。政府应在环境治理层面加大宣传力度，形成良好的“动员-互动”机制，为乡村环境治理提供强有力的财政支持，凝聚社会力量助力乡村宜居环境建设，完善乡村宜居环境相关政策，提供政策配套解读，提供切实有效的乡村宜居环境治理。
　　关键词 乡村治理，公共物品，宜居环境，环境治理，政府行为
　　中图分类号 F320.3文献标识码 A文章编号 0517-6611（2020）06-0243-03
　　Abstract Under the strategic background of rural revitalization， rural environmental governance is becoming more and more urgent. The construction of livable environment in rural areas cannot be separated from villagers themselves， nor can it be separated from government actions. The government plays an important role in the supply of daily necessities， infrastructure construction， rural health management and the promotion of culture and education. The government should strengthen the propaganda of environmental governance and form a good “mobilization - interaction” mechanism. It should provide strong financial support for rural environmental governance and gather social forces to help the construction of rural livable environment. It should also improve the relevant policies of rural livable environment and support interpretation of policies to provide practical and effective management of rural livable environment.
　　Key words Rural governance，Public goods，Livable environment，Environmental governance，Government action
　　2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》提出农村人居环境整治目标：实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。农村人居环境整治3年行动计划以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，推进人居环境突出问题治理[1-3]。宜居是人居环境整治的目标，是人居环境建设期望达到的理想状态，建设美丽宜居乡村是乡村振兴战略期望达到的目标。乡村宜居居环境治理主要围绕着四个方面展开，即生活必需品供给、基础设施建设、乡村卫生以及文化教育。
　　1 乡村宜居环境治理中存在的问题
　　随着乡村振兴战略的深入推进，政府在乡村治理中取得明显成效，乡村产业结构的日益转变，乡村经济的稳步增长，但是在根深蒂固的城乡二元结构和我国社会主要矛盾转变相交汇的时代节点，乡村治理的实践仍存在诸多问题，特别是乡村宜居环境治理尤为突出，具体表现为以下4个方面。
　　1.1 生活必需品供给不足
　　乡村动态需求反映的滞后性使得乡村生活必需品得不到充分供给，具体包括基本生活用品的供应、用水用电的供应以及就业机会的供应。乡村大型服务市场的缺少导致村民日常生活不便捷，往往需要前往距离较远的市镇采购，影响村民基本生活用品的供应和基本生活质量的保障。水电供应不佳，乡村错综复杂的电路经常出现老化及停修，其中隐藏着较大的安全隐患，村民饮用水源主要为未经净水器处理的井水，饮用水源质量得不到技术上的保证，低质水源有损村民身体健康，因水源质量问题衍生疾病的可能性较大。
　　1.2 基础设施建设不健全
　　主要包括交通系统、通讯网络系统和供暖供气系统的不健全。乡村通往市镇的公交车站点极少，且需要多次换乘，可供乡村使用的公交路线也较为有限，乡村交通网络不发达。乡村移动通讯设备不健全，网点规划未实现全覆盖，宽带收费高于村民预期，村民难以接触较为丰富的网络资源。供暖系统局限于城市，乡村缺乏供暖系统的统一提供，天然气管道投入铺设成本较高，铺设过程中仍存在利益冲突，部分村民仍倾向于使用污染较大的传统燃料，通过煤炉维持三餐及供暖，乡村总体上仍呈现基础设施不完备的状态。
　　1.3 卫生环境管理不当
　　卫生环保问题是乡村宜居环境的突出问题，卫生环境管理不当主要表现为垃圾处理不当、村民环保意识较差。垃圾未进行准确分类，垃圾中转衔接不到位，电池、塑料制品等物品经使用后转化为生活垃圾。受傳统思想的影响，村民意识不到垃圾处理不规范、不科学造成乡村土壤以及水源污染的严重后果，不仅损害村民身体健康，而且殃及子孙后代。村民环保卫生意识较差，街道卫生无专人责任，公共厕所和公共澡堂建设不到位，乡村整体卫生环境有待提高。 　　1.4 文化环境缺失
　　文化环境的缺失主要体现在落后文化的牵制、乡村特色文化开发不足以及村民薄弱的文化素质。由于古老村落的历史遗留与当今时代的撞击，赌博、迷信等腐朽文化和落后文化成为乡村发展的屏障，不利于乡村正直风气的形成。乡村优秀文化资源没有得到充分开发，难以继承和发挥乡村优秀传统文化的原始性，极具乡村特色生命活力的文化得不到彰显。由于乡村条件相对落后，乡村小学教师资源较为缺乏，师资力量薄弱使得乡村教育发展明显滞后于城市教育，教育发展不均衡不充分表现为仅注重智力德力的发展，而缺乏对文艺体育等课程的教学计划和纲要，图书馆和体育设施等配套设施尚不健全，适龄儿童缺乏完备的知识体系和整体素质教育，导致新一代村民文化素质得不到拓展。
　　2 乡村宜居环境治理中政府参与的必要性
　　2.1 乡村宜居环境的公共物品需由政府供给
　　公共物品是相对于“私人物品”而言的、具有“非竞争性”和“非排他性”的物品，一个人对于该物品的使用，不会影响其他人对于该物品的享用。乡村宜居环境作为生活的基本条件和生产的重要基础，在本质上属于公共物品，村民在居住环境中生活并不影响其他村民对宜居环境的享用。环境作为公共物品，具有公共资源属性，有些环境物品是准公共物品或拥挤物品，消费中不排除集体行为，但超过其承载量就会产生负效应，譬如过度放牧会造成草场资源破坏。然而，在市场机制尚不完善的初期阶段，由于趋利避害的人性使然，环境资源的配置往往是低效率的，主要表现为外部不经济性，即所谓的环境资源成本的外溢现象，使环境公共物品变成了一种稀缺资源[4]。乡村环境资源的公共性、外部性、产权不清晰使得市场调节机制失灵，这种情况下政府必须介入解决市场无法解决的问题[5]。从供给主体来看，政府是纯公共物品的主要提供者，除了桥梁、路灯等公共环境设施外，政府还承担准公共物品的提供，如图书馆、阅览室、广场等基础设施建设。从消费上的“非竞争性”来看，每个村民都可以享用，且一个人的消费不会影响其他人或集体的消费，例如乡村宜居环境制度、政策及文化。政府可以通过税收政策和财政政策汇聚资金及资源，再通过其管理和服务职能作用于乡村宜居环境建设。具体来说，涵盖乡村生活必需品、财政资金的投入、制度政策的供给以及乡村卫生管理，进而提供乡村宜居环境治理。乡村宜居环境建设工程浩大，所需资源众多，仅仅依靠私人力量和村庄本身无法实现，村民个人希望在一个更加宜居的状态下生活，但个人不愿为之投入过多成本，在其中衍生“搭便车”的心理，同时村民个人也没有能力投入巨大成本，而表达出希望他人投入乡村宜居环境建设的意愿，村庄由于其弱质性也很难组织村民集体活动，缺少建设发展乡村环境的资源，加上市场失灵导致公共物品成为稀缺资源，对城市经济快速增长的追求牺牲了乡村环境和资源。因此在通过乡村宜居环境治理推进乡村振兴战略的进程中，需要政府承担提供乡村宜居环境建设的重要作用，宜居环境公共物品主要由政府提供[6]。
　　政府作为乡村宜居环境公共物品的供给者、乡村宜居环境治理的倡导者、乡村事务的服务者、利益协调者、以及乡村治理质量的监督者，在乡村宜居环境治理中履行其主要职能，发挥治理主体应有的作用。政府作为乡村宜居环境治理的主体，其承担治理责任是通过政府行为来实现的，换言之，在政府行为中强化政府治理责任。公共物品供给理论是政府提供良好的乡村环境公共物品行为的理论基础，乡村宜居环境的公共物品特性要求政府在乡村宜居环境治理中有所作为。
　　2.2 乡村宜居环境治理中的政府行为缺失
　　政府行为，即政府管理公共事务的行为，是政府代表广大公民按照法律规定实施的行为。政府行为主要体现在3个方面：一是政府的主导作用，通过策略、政策制度确定建设方向，二是政府的协同作用，通过宏观调控，运用法律、经济等手段，对市场等进行干预，三是政府规制，就是政府不参与具体活动，只在法律、政策范围内做一定的协调[7]。在乡村宜居环境治理的进程中，政府行为包括决策、规划、设计、宣传、动员、协调、监督等一系列行为，乡村的弱质性及复杂性需要政府这一主体发挥主要作用，包括供给宜居环境公共物品、倡导宜居环境治理、协调多方利益、检测监督宜居环境质量等作用。然而在乡村宜居环境治理中的政府应然行为并没有得以充分实施，具体表现在以下3个方面。
　　2.2.1 政府宣传动员不力。政府长期“重经济，轻环境”以及“重城市，轻农村”的偏好导致其对于乡村宜居环境建设关注不足，将污染较大的乡镇企业区位选址落到乡村，影响城乡协调发展和乡村宜居环境的整体进程。将城市建设的项目嫁接到乡村建设中来，没有保留和发展乡村优秀传统特色，“生搬硬套”的乡村建设项目在扼杀乡村个性的同时，缺乏对于村民的前期宣传，也将村民的主体性和创造性在无形中泯灭。地方政府作为乡村宜居环境治理的执行者，由于其自身力量的有限性和政策的低效率，出现宣传不到位、动员不足的问题，对于电视、广播、报纸、网络等宣传媒介利用率较低，没有充分利用媒体做好乡村建设规划和环保意识宣传工作。村民参与意愿较低，且环保卫生意识不足，对于环境问题往往采取“事不关己高高挂起”的态度，政府没有引导村民提高参与的自主性，导致乡村内部村民的主体性呈现缺失状态，环境治理没有达到应呈现的效果，村民的参与意愿没有被激发出来，村民的主体作用得不到发挥。
　　2.2.2 政府财政资金支持不足。财政是政府参与乡村宜居环境治理的基础，同时也是促进乡村振兴的重要手段，由于城乡规划具有整体性特征，政府开支主要集中于城市建设、经济发展、土地规划等领域，对于乡村财政支持力度不够，且在乡村治理中重点不突出。农业是乡村的支柱，除去化肥、灌溉、农药等成本，村民从庄稼生产中获得的收益所剩寥寥，实际上并不能满足乡村需求，乡村宜居环境建设迫切需要资金支持的需要同政府划拨到乡村的资金呈现不平衡状态。政府自身财政实力不够雄厚，财政投入不足带来乡村公共服务欠缺，财力支持的缺乏使得政府陷入财力薄弱的困境，难以更好地为乡村提供所需的公共服务。在乡村经济建设和环境发展的资金投入有限，且没有把资金用到解决乡村宜居环境问题中来，从而封闭了充分利用乡村资源的通道，减缓了社会优质资源引入乡村的步伐。财政政策和货币政策对乡村建设针对性不强，在时间上存在滞后性，对社会主体进行财政补贴和财政奖励力度不够，对于参与治理的采用綠色环保生产、生活方式的企业及村民未及时进行奖励补助，不利于促进社会主体提升乡村宜居环境治理活力。乡村没有形成多元的财政扶持体系，政府未能调动社会金融机构参与乡村宜居环境建设的积极性，未能提供全面的贷款及资金支持，乡村系统性的资金链不能得到充分保障。 　　2.2.3 政府制度供给不完善。《农村人居环境整治三年行动方案》为乡村宜居环境治理提供了明确的方向，乡村环境问题的解决开始受到国家层面的关注，但乡村宜居环境整治相关政策仍处于起始阶段，在政策完善层面仍需不断探索。政府片面追求经济增长和城市发展，对于乡村环境治理的关注度仍不够广泛，在乡村宜居环境治理层面出台的相关政策不甚完备，对于乡村宜居环境治理层面的政策针对性不强。社会复杂性程度的不断增强和社会关系的复杂使得政策的发布和接收存在一定程度的滞后性，难以发挥政策的有效性和灵活性。地方政府在乡村建设方面的事务通过村两委具体实施，二者之间的衔接不当导致政策的时效性得不到满足，难以及时发挥其应有的作用。地方政府政策解读不细致、不到位，在多元统一的中华民族格局的历史和现实下，乡村宜居环境建设参差不齐，没有将我国多民族的国情考虑进去。对于民间组织参与乡村宜居环境建设层面也缺乏具体的政策指导，不利于发挥社会力量在乡村宜居环境建设中的价值和作用。
　　3 实现乡村宜居环境目标政府行为建议
　　乡村宜居环境治理所要处理的并不是简单的一类事务，随着新时代的来临，城镇化的不断推进，乡村环境治理面临着新的挑战，政府应提高乡村宜居环境治理能力，提供完备的乡村宜居环境公共物品供给，在乡村宜居环境建设中有所作为。
　　3.1 依托“动员-互动”机制扩大宣传空间
　　政府作为乡村治理的倡导者，做好宜居环境建设宣传引导工作责无旁贷。在中央政府顶层设计的号召下，积极发挥地方政府政策宣传动员作用，地方政府的宣传动员以及新媒体平台的运用是乡村宜居环境治理的重要一环，地方政府利用“看得见的”宣传方式在乡村宜居环境治理过程中实现宣传栏及宣传标语全覆盖的效果，将宣传栏赋予新的时代内涵，动员村民广泛学习普适大众文化，积极开展乡村特色文化活动，引领村民对于文化活动的参与实现由自发到自觉的转变，同时转变村民的思维固化状态，用创新发展的眼光看待事物。利用各类平台进行宣传，如公众号、电视、报纸等载体，丰富宣传方式的同时扩大互动范围，将宣传工作通过新媒体平台覆盖到每个自然村。以“致村民的一封信”等亲民形式展开乡村宜居环境治理专栏宣传[8]，扩大宣传途径，获得村民的价值认可和政治认同，调动村民广泛参与到乡村环境建设中来。根据村庄的经济水平及文化特色，制定符合村庄管理和服务需求的村规民约，通过系统成文的村规民约对村民行为进行规范和约束，由乡贤等村中权威人士带头，负责卫生监督等环境治理工作，强化村民主体意识，动员民间组织发挥辅助作用，达到良好的治理效果。通过打造当地产业优势资源、发展文化事业和文化产业，形成当地的产业圈，通过赋予村民就业机会的方式，发挥村民在乡村宜居环境治理中的主动性，提高村民的参与意愿，共同塑造乡村宜居环境，向往美好生活，助力乡村振兴。
　　3.2 凝聚多方力量助力乡村环境治理财政支持
　　政府应根据乡村建设需要划拨相应资金，以项目为依据将资金下拨到乡村，用于农业成产、村办企业、乡村服务业和乡村教育等领域，形成一套稳固的财政支持系统，对于各类开支有明确的规定。集中财力助力乡村振兴战略，在乡村层面将政府财政支出重点投入农林水支出、节能环保支出和教育支出中的乡村教育支出。发挥金融机构的桥梁作用，通过银行等金融机构落实财政政策和货币政策，优化乡村宜居环境，同时做好财政监督工作[9]。为了减轻政府财政负担，政府还应寻求外部力量，为乡村建设投资人提供政策导向，同时吸引当地优秀企业和外资企业落地，积极发展文化产业和文化事业，开发乡村潜在优秀文化和产业资源，为乡村发展不断注入鲜活动力，发挥乡村潜在资源价值。积极发动村民筹集资金，并通过乡村宣传影片吸引社会捐款，凝聚社会各界力量优化财政支出，通过内外部资金多源头投入的方式为乡村环境建设提供系统化和强有力的财政支持。
　　3.3 完善政策解读与顶层设计配套制度体系
　　政策是政府参与乡村宜居环境治理的重要工具，通过制度政策传达政府决策，通过制度政策工具实现政府对乡村宜居环境治理的引导和规划职能。政府应加大对乡村宜居环境治理项目和民间组织的政策支持，通过政策扶持发展乡村宜居环境，培育民间环保组力量，履行环境知识宣传、环境改善规划、环境质量监督、开发优秀文化等职能，通过对民间环保组织、民间文化协会等民间组织的政策支持，开展环保监督、文化传承活动。政府应利用政策规划引领乡村宜居环境治理，通过“试点-推进”路径效仿先行乡村治理模式和乡村治理创新项目，利用政策宣传激励部分乡村或部分村民先采取行动，在试点取得明显成效之后再将示范效应通过民间组织扩大推广范围，根据乡村特色因地制宜推进乡村宜居环境治理。地方政府政策解读与中央政府顶层设计相配套，为乡村宜居环境治理提供完备的政策框架和充分的政策支持[10]，广泛吸取村民自身对于环境建设的意见，实现政策法规与乡村环境现状动态衔接，并提供相应的详细政策解读，邀请政策咨询专家深入乡村，并通过技术引进和信息传递为乡村提供支持，用通俗易懂的话语和简单有效的方式使政策法规落到实处。
　　4 结语
　　乡村宜居环境治理不仅仅停留在物质层面，更涵盖村民的精神文化需要层面，乡村宜居环境治理应以村民的动态需求为出发点，通过政府主导、企业和民间组织辅助、村民参与的方式，完善农村公共产品供给，提高政府治理能力，将乡村打造成生活富足、设施完善、清洁有序、文化创新于一体的宜居环境。
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