略论社区社会组织的发展条件与培育策略

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　　[摘要]社区社会组织与广大居民之间有着天然联系和亲近感，是连接社会与家庭，带动社区居民参与社区治理的主要载体。然而，囿于发展历史短、组织规模小、资源存量不足等多重劣势，社区社会组织的资源汲取和自我造血的能力还比较弱小，缺乏承接政府购买的社会服务或社区外包事务的专业能力。该文从社区实地调研入手，发现社区社会组织只有成为有法可依、有人肯来、有钱可用、有事可做的“四有”组织，方能健康成长。在总结长期实务经验的基础上，探索出一条适合我国社区社会组织培育的基本路径，即通过发现居民需求、培养社区骨干、挖掘社区资源、建立组织雏形、规范整体运作五个阶段完成社区社会组织的培育，确保社区社会组织的有序发展。在社区社会组织的培育过程中，还须使用分类扶持、分步实施、分段孵化、分层引导的“四分”策略。
　　[关键词]社区社会组织培育社区治理
　　[中图分类号]C23[文献标识码]A[文章编号]10019596（2019）020041-06
　　一、问题的提出
　　2016年8月，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》正式印发，一方面提出要加强对社会组织的日常监管和清理整顿，强化异常社会组织的退出机制;另一方面，提出“要大力培育社区社会组织” “降低准入门槛”“简化登记程序”，积极“为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面的支持”。两种态度的鲜明对照，彰显了政府对社区社会组织发展的高度重视。社区社会组织代表着一股自下而上的草根力量，在社区治理与服务创新中有着举足轻重的作用，在基层群众诉求表达、社区居民需求表达上发挥着一般社会组织难以替代的功能。为此，民政部于2017年12月出台了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，要求加大扶持力度，促进能力提升，充分发挥社区社会组织在社区服务提供、居民参与提升、社区文化培育、社区和谐促进中的积极作用。然而，囿于发展历史短、组织规模小、资源存量不足等多重劣势，社区社会组织的资源汲取和自我造血的能力还比较弱小，缺乏承接政府购买的社会服务或社区事务外包的专业能力，所以很难摆脱被束之高阁、闲置弃用的命运。在基层实地调研中发现，基层社区为了能快速完成“城市社区平均不少于10个社区社会组织，农村社区平均不少于5个社区社会组织”的政策目标，通常会以登记注册的方式在短期内“批量生产”许多社区社会组织，但这种“拔苗助长”的方式，往往会因为社区社会组织能力不足、管理不善和外部环境不佳等原因的影响下陷入没人肯干、没钱可用、没事可干等的尴尬境地，慢慢就蜕变为社区内可有可无的组织。针对上述现象，“社区社会组织健康成长的条件是什么”“如何培育社区社会组织”等相关议题的探讨显得尤为重要。XUEHUI学会2019年第2期2019年第2期略论社区社会组织的发展条件与培育策略XUEHUI
　　二、社区社会组织成长的条件
　　在社会治理创新的进程中，新型“政社互动”机制逐渐确立，它厘清了政府与社会的边界，为社区社会组织的健康成长提供了有效的发展空间。诚然，上述条件已经为社区社会组织的成长创造了良好的外部环境，但要保证社区社会组织茁壮成长，发挥其应有的独特作用，还必须具备规制、人才、资金和业务四个条件。
　　（一）有法可依
　　有法可依是指利用国家政策、政府规章、地方法规等政策性资源，为社区社会组织健康成长提供制度性保障。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》为社区社会组织的发展开启了绿色通道，不仅为符合登记条件的社区社会组织“加快审核办理程序，并简化登记程序”， 而且对达不到登记条件的社区社会组织“由街道办事处（乡镇政府）实施管理”，并由社区社会组织联合会开展业务指导。地方政府给予社区社会组织各种“特殊待遇”，如北京提出“先发展、后规范，先备案、后登记”的思路，南京“三减、四免、五宽”的做法，上海推行的“登记与备案双轨制”。这些探索中的地方性经验为社区社会组织的发展创造了宽松有利的成长环境。
　　（二）有人肯来
　　当前，社区社会组织成长过程中最为突出的障碍是专业人才的匮乏，专业能力的缺乏，这是社区社会组织无力承接政府公共事务的最根本原因。社区社会组织的“非营利性”约束和先天性孱弱，导致了社区社会组织的专职人员“经济待遇”不高，“晋升通道”狭窄，很难吸引精英人士扎根社区社会组织。政治精英，在体制内拥有大量的政治资源和明确的晋升通道，无意从稳定的“编制内”出来;经济精英，在市场领域游刃有余，并能获得可观的经济收入，他们也无意从自身擅长的领域转行出来;文化精英，乐于从事宏观性事务而非一线服务领域，对草根属性明显的社区社会组织兴趣不大。以上可能被吸纳进社区社会组织的当属社会精英。在实地调研中发现，很多在社区治理中能发挥实质性作用的社区社会组织的负责人多为退休后的村（居）民委员会工作人员，部分是社区居民小组长、草根组织创办人等，他们不仅对社区事务熟悉，而且对居民的需求也十分了解。对于社区社会组织而言，这些人的优势在于丰富的社区工作经验，他们的专业能力或许赶不上专业出身的大学生等群体，但他们往往是社区社会组织中最为稳定的专职人员。为了提升社区社会组织的专业性，一条可行的路径，就是让专业人士任职于社区社会组织联合会或政府的社会组织培育中心，为社区社会组织提供必要的智力支持。
　　（三）有钱可用
　　根据资源依赖理论，任何组织的生存与发展都有赖于外部环境中的资源。对社区社会组织而言，最重要也是最稳定的资金来源是承接政府购买社会服务的项目，因此各级政府纷纷通过竞争性招标、服务外包等形式向各类社会组织源源不断地输入“养料”，从中央到地方，從区县到街道（乡镇），甚至部分地区还有社区层次的微治理、微公益项目。社区社会组织想要获得政府资金的支持，必须要熟悉政府购买社会服务的制度和流程，学会如何设计和申报社会服务项目，掌握社会服务项目运营和管理的能力。考虑社区社会组织的特殊性，在社区层面可以通过场地免费使用、活动经费补贴、社区基金资助等多种形式为其缓减资金不足的压力。实证研究表明，社区社会组织资金来源越多样化，其财务状况就越好。所以，社区社会组织的注意力不能只盯着政府的服务项目，而应将视野扩展到市场与家庭领域，积极拓展收入来源。 　　（四）有事可做
　　公务外包、私务外包、家务外包等服务购买形式，大大拓宽了社区社会组织的服务场域，为此政府、市场、家庭等各个领域都成了社区社会组织的“可为空间”。鉴于社区社会组织扎根基层、贴近群众的优势，在制度安排上鼓励其开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动，提供为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务;在服务定位上倡导其主动融入城乡社区便民利民服务网络，为社区居民提供健康服务、养老服务、育幼服务等生活服务，为困难群体提供生活照料、文体娱乐、医疗保健等志愿服务。从当前实际情况看，各类服务外包项目关注点各有不同：因政府对社区社会组织有培育的责任和扶持的义务，所以政府类外包项目包容性强，是社区社会组织的主要服务场域;市场对服务外包的专业性要求较高，而当下社区社会组织的专业性较弱，所以企业类外包项目不是社区社会组织的主攻方向;家庭对家务外包项目更多是考虑亲民性和可及性，这恰恰是社区社会组织的比较优势，所以家务类外包项目将是今后社区社会组织的一个重点拓展领域。
　　只有成为有法可依、有人肯来、有钱可用、有事可做的“四有”组织，社区社会组织才能拥有展示自我、发挥潜能的“可为空间”，才能真正参与到社区治理中，并在共建、共治、共享中发挥实质性的功能。
　　三、社区社会组织培育的路径
　　当前，全国各地都在积极探索社区社会组织培育的有效做法，最为常见的是孵化模式，这是一套从入壳到出壳的标准化培育模式。这套模式的效果虽然不错，但由于客观条件的限制，全国很多地方并没有设立孵化基地或培育中心，所以这一模式不能普遍推行。鉴于此，探索一条兼具可行性与普适性的社区社会组织培育路径显得十分必要。基于自组织理论和我国国情，在总结长期实务经验的基础上，将社区社会组织的培育分为发现居民需求、培养社区领袖、挖掘社区资源、建立组织雏形、规范整体运作五个阶段。
　　（一）发现居民需求
　　从某种意义上讲，社区社会组织是社区居民需求的一种组织化表达形式，这种需求可分为两种：一是基于居民迫切希望解决的社区问题或困扰;二是基于居民的兴趣爱好或能力特长。前者与生存权勾联，保障社区居民的基本生活，如权益类、公益性社区社会组织;后者与发展权勾联，助力社区居民的美好生活，如兴趣性、拓展类社区社会组织。发现社区居民的公共需求，是建立社区社会组织的起点，更是居民参与社区社会组织的原动力。而公共需求的测量，则可借助Bradshaw提出的感觉到的需要、表达了的需要、标准上的需要和比较性的需要四种类型加以识别。
　　（二）培养社区骨干
　　社区居民普遍存在较为严重的“等、靠、要”思想，没有社区骨干的发动和组织，处于社会原子化时代的居民们将很难建立社会联结，开展集体行动。社区骨干的最大作用，就是将一盘散沙状的居民凝聚起来，在有序化的共同行动中参与社区治理，增进社区福祉。在实地调研中发现，一个社区社会组织发展是否良好，关键要看社区社会组织的负责人。社区社会组织中的“能人现象”特别明显，没有能人领导的社区社会组织，多半内部管理混乱、成员流动性大，甚至几近瘫痪;而有能人领导的社区社会组织，则管理较为有序、内部凝聚力强、作用发挥明显。因此，物色或培养社区骨干是社区社会组织培育的关键。社区骨干们有一定的组织能力，多半是退休后的村（居）委员会的负责人、村（居）民小组长、网格员、楼栋长，他们热心于社区工作，开展工作更多地是依靠个人的社会威信，而非行政权力，主要是通过个人关系网络建立人际联系的纽带，将广大居民连接在一起，进而建立行动的共同体。
　　（三）挖掘社区资源
　　社区社会组织的发展离不开人力、物力、财力、文化、组织等各种资源的支持。为此，社区社会组织的负责人要带领组织成员深入社区进行资源调查，盘点社区社会组织可以直接使用的资源存量，制作社区资源地图;要挖掘社区内外的潜在可用资源，通过“向上借力”“向下汇智”“横向链接”的方式，扩大社区社会组织的资源增量。可将存量资源和增量资源按照资源拥有主体和资源获取渠道两个维度，将各类资源汇总成一份资源清单，以便于社区社会组织的日常使用。诚然，每个社区存在着资源禀赋的差异，但这对组织而言，只是外部环境而已，社区社会组织能否从中受益，关键是其利用和转化资源为己所用的能力。
　　（四）建立组织雏形
　　处于组建期的社区社会组织，首要任务是招兵买马，通过广泛发动，吸纳有共同志向的社区居民加入组织;然后，精准识别服务对象，通过准确定位确立组织目标，建立社区社会组织的共同愿景;最后，在明确服务范围的基础上，根据每个成员的个性特征与能力特长进行组织分工，明确每位成员的基本职责。明确使命并确立目标，表明组织定位的完成，人员配备和合作分工，则预示组织运营的就绪。这样，社区社会组织的基本轮廓已经框定，组织就可以开始运转了。
　　（五）规范整体运作
　　社区社会组织要走上正轨，实现规范化运作，首先要建章立制，完善内部治理。通过建立合适的组织结构，确立社区社会组织的总体架构;通过强化人力资源管理制度，提高社区社会组织的专业水准;通过完善内部治理结构，增强社区社会组织的治理能力;通过服务规范和自我约束机制，提升社区社会组织的公信力。其次要强调能力建设，一方面，社区社会组织的成员要自我增能，通过自我学习和团队学习，建立学习型组织;另一方面，不断加强社区社会组织的能力建设，通过持续性的能力开发，增强组织的服務供给能力。最后要优化服务供给。服务供给是组织使命的具体实践，社区社会组织是较为典型的劳动密集型组织，生产的产品是抽象无形的服务，因此，在社区社会组织的服务供给中，组织成员要强化成本意识和服务意识，要以服务对象的满意度和实际的社会效益来评价具体的服务，从成本—效益分析的角度评价社区社会组织的整体绩效。
　　四、社区社会组织培育的策略
　　为确保其有序健康发展，在社区社会组织的培育过程中应制定并使用分类扶持、分步实施、分段孵化、分层引导的“四分”策略。 　　（一）区别对待，分类扶持
　　当前，社区社会组织中，自益兴趣性社区社会组织最多，互助志愿性社区社会组织相对较少，而公益治理性社区社会组织则更少。对于自益旨趣性社区社会组织，只需规范引导即可;对于互助志愿性社区社会组织，应积极开展并提供必要的资源支持;对于公益治理性社区社会组织，则应重点培育，并设立专项资金予以资助或在政府购买服务中优先考虑。简言之，社区社会组织的培育必须在深刻领会政策精神的基础上，因地制宜，实行“差别化待遇”，以引导其健康发展。
　　（二）循序渐进，分步实施
　　社区社会组织的发展需要经历一个从草根组织经由准社会组织向社会组织的转变，这是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就。社区草根组织一般由社区居民骨干牵头组建，通过社区村（居）民委员会的帮助，得以快速成长并逐渐具备社会组织的基本轮廓（可称为准社区社会组织）;而在准社区社会组织向社会组织转变的进程中，则需要依靠培育基地的悉心孵化和专业社工的技术输入，使其具有清晰的组织使命和较强运营能力的社会组织。
　　（三）立足社区，分段孵化
　　社区是社区社会组织赖以生存的外部环境，社区社会组织是社区需求的组织化表现，有什么样的居民需求，就有什么样的社区组织，因此建立社区社会组织的基础是以人为本，立足社区。而社区社会组织能否成功组建并健康成长，则离不开精心培育和耐心孵化。社区社会组织从入壳到出壳的孵化过程一般可分为人才队伍孵化、义工队伍孵化、组织规范化孵化、组织资源获取孵化四个模块。组织领袖的物色和培养，是社区社会组织健康成长的关键;义工队伍的配备和管理，是社区社会组织运行和发展中不可或缺的“主力军”;组织规范化，是社区社会组织良性发展的有力保障;组织资源获取，则是社区社会组织可持续发展的根基。
　　（四）把握趋势，分层引导
　　社区社会组织从自由生长到规范管理必然要经历一个优胜劣汰、自我定位的过程，并最终实现社区社会组织的分层。处在底层的是量大、面广的服务型组织，它们直接面对社区居民，从事一线实务;处在中层的是政府力推的枢纽型组织，它们占有丰富的社会资源，拥有广泛的关系网络;处在顶层的则是数量较少的创新型组织，它们拥有超前的眼界，进行创意生产并提供智力支持。考虑到与一般社会组织的差异性，社区社会组织要明确自身定位，走差别化的发展道路，应致力于一般社会组织无暇触及的“接地气”服务，如楼院门栋层面、日常琐事类、家庭生活服务类事务;致力于一般社会组织不愿顾及的“小微类”服务，如行动照料、紧急援助、活动参与等，提供与一般社会组织不同的“错位服务”。
　　根据国内外经验，社区社会组织的发展属于双轮驱动，其动力来自于社区内部和外部两个维度：一是内驱力，源于不断发展和变化的社区需要;二是外推力，源于社会转型进程中的政府推动。社区社会组织能否健康茁壮成长，必须双管齐下，既要依靠国家和政府的支持获得“阳光”和“雨露”，又要苦练内功，增强自我造血的能力和参与社区治理的能力，两者缺一不可。
　　参考文献
　　[1]中共中央辦公厅，国务院办公厅.关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见（中办发〔2016〕46号）[Z].2016.
　　[2]民政部.关于大力培育发展社区社会组织的意见（民发〔2017〕191号）[Z].2018.
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