基于PEST-SWOT模型的我国开放大学办学体系发展战略研究
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作者:蒋明蓉 张亚斌
【摘要】PEST-SWOT是在对组织的外部环境和内部环境进行分析的基础上，探寻本组织选择最佳战略组合的一个有效工具，是组织进行战略管理的起始和关键环节。我国开放大学办学体系作为广播电视大学演变发展的复杂性新事物，多年以来一直处于摸索之中。基于PEST-SWOT分析模型，对影响开放大学办学体系发展的外部环境和自身因素进行深入分析，提出了我国开放大学可以根据自身情况选择扩张型、扭转型、多元化或防守型等战略来构建和发展办学体系，以实现开放大学的使命和发展目标，在构建终身学习社会中发挥重要作用。
【关键词】开放大学;办学体系;战略管理;PEST-SWOT模型
【中图分类号】G434;G72【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2020）04-0013-07
【收稿日期】2019-09-02
【基金项目】2018年国家开放大学重点课题“基于首都城市发展的开放大学办学体系建设模式研究”，课题编号为G18G0102Z;2019年北京市属高校高水平教师队伍建设支持计划高水平创新团队建设计划项目“教育信息化2.0时代推进开放教育现代化”，项目编号为IDHT20190505;2016年北京市社会科学基金青年项目“北京终身教育体系构建的路径与机制研究”，项目编号为16JYC022;2018年北京市职业教育教学改革项目“北京女性教育模式的创新与实践”，项目编号为ZDA1902
【作者简介】蒋明蓉（1982—），女（彝族），贵阳人，硕士研究生，北京开放大学首都终身教育研究基地助理研究员，研究方向为远程教育学习支持服务、远程教育管理;张亚斌（1963—），男，陕西合阳人，教授，研究方向为现代远程教育和管理。
一、引言
2012年，六家广播电视大学更名为开放大学，正式开启了远程开放教育体制改革转型的新时期，但原有的电大办学体系明显的科层管理特点一直制约着开放大学前进的步伐，也深刻影响着我国中长期教育改革和发展规划纲要中关于“办好开放大学”的规划进度。国内远程教育办学体系领域颇具权威的专家、学者、开放大学校长们，站在国家远程教育发展的高度积极建言献策，就如何搭建不同于传统广播电视大学的开放大学办学体系给予了自己独到的看法，这对开放大学办学体系的发展和未来构架建立很有指导意义。
傅蕾从管理学的价值共创角度提出了开放大学办学体系新的发展理念;[1]刘智刚从供给侧改革的视角探讨了建立联合办学共同体可行性，并从办学体系的治理结构、管理机制、服务治理、政策环境、体系文化等几个方面提出了开放大学办学体系再造的具体路径;[2]余善云从政府主导、市场主导、大学主导、合作共建方面探讨了开放大学办学体系的基层建构与策略;[3]姚文建基于耗散结构理论和协同学视角，运用自组织理论分析了由“科层管理”的电大办学系统演变为“能动的自组织”，对如何构架国家开放大学办学体系进行了探索;[4]唐金土从江苏开放大学办学体系的具体实践提出了基于城市发展建设开放大学的可行性和研究思考。[5]
这些研究论证了我国的开放大学的发展和形成有着其独特的背景和使命，均从开放大学办学体系自身出发，在广泛探讨开放大学办学体系的整体建设模式和理念创新的基础上，提出了我国开放大学办学体系发展的方向和路径。但开放大学办学体系作为开放大学办学运行的基本组织架构，受到开放大学这一组织的目标和所处内外部环境因素综合影响，所以，本文尝试引入管理学中的PEST-SWOT模型来对开放大学的内外部环境进行综合分析，以期为各开放大学根据自身特点与外部环境，综合分析得出适合自身办学体系发展的战略指出方向和路径。
（一）开放大学办学体系发展的基础和动因
1.原有的广播电视大学办学体系科层管理制约了开放大学的发展步伐
广播电视大学办学体系是在我国计划经济体制时期形成的，由中央广播电视大学及省、地市广播电视大学分校（厅局委办电大工作站）及县级（厅局下属的国营大中型企业）广播电视大学工作站（分校）四级组成。形成了由中央广播电视大学、44所省级广播电视大学、1 100多所地市级广播电视大学、近2 000所县级广播电视大学、3 000多个电大工作站组成的覆盖我国城乡的、世界上最大规模的现代远程开放教育教学管理和学习支持服务的综合性办学体系。由中央广播电视大学拟定下级生源招收目标及课程规范，省市级电大不可私自办学和设立专业，只負责教学与管理工作，这属于典型的中央垂直管理的办学形式，这种计划经济时代建立的广播电视大学办学模式对国家的教育发展以及教育品质的形成做出了历史性贡献。但是，经过数十年的发展，这种办学体系和运行机制的局限性愈发凸显，最直接和最主要的问题在于，由于国内省市区地域分布范围广，地理条件、资源特色、人口数量、经济体量和社会进步等都存在很大不同，省市级广播电视大学无法自主办学就使得本身无法服务于地区的综合性建设和经济发展，从而失去应有的政府资助，这对省市级广播电视大学的顺利发展造成了困扰。[6]
2.与国家对开放大学的战略定位不相匹配
我国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确指出，要“面向社会需求，优化结构布局，提高教育现代化水平”，要“构建体系完备的终身教育，促进学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接。继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育参与率达到50%。终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教，学有所成，学有所用”。《纲要》还进一步要求从业人员继续教育人次数将由2009年的16 600万人次增长到2015年的29 000万人次，并增长到2020年的35 000万人次。根据以上数据分析，2020年的从业人员继续教育人数需要比2009年增长110.8%。所以，根据国家对继续教育和远程开放教育的要求来看，原有的广播电视大学办学体系显然无法支撑开放大学这一重要的战略布局。[7] （二）办学体系发展战略是开放大学实现愿景目标的基础
开放大学办学体系指的是为实现办学目标，由相互联系的办学机构按照一定原则、结构而组成的组织体系，[8]是开放大学办学运行的基本结构，是为了开放大学这一高等教育组织的功能和目标服务的。如果说广播电视大学的创建是为了给我国70年代失去继续学习机会的青年提供高等学历补偿教育，那么，开放大学建设的目标则是在时代进步渴求优质教育服务的背景下，在构建灵活开放的终身教育体系中发挥新型大学的重要作用，以促进教育公平，为人人提供优质的教育。目标愿景是开放大学作为高等教育组织发展的基本因素，是一个组织试图达到的将来状态，具有一定的超前性，教育组织的目标总是具有突出的预见性意义，这就更强化了其目标的模糊性和复杂性。所以，开放大学办学体系目标的实现必须基于科学的计划和战略，战略管理，以及不断的调整和优化。
所谓高等教育组织的战略管理，就是指高等学校为形成学校的核心竞争力和可持续发展的能力，在对学校内部条件和外部环境进行系统扫描分析的基础上，制定学校战略目标，拟定、优选战略方案，并对其进行组织实施和监控的动态过程，包括战略分析、战略制定与选择、战略实施与评价的闭环流程管理（见图1）。[9]其中战略分析是战略管理的起点，是最基础也是最为重要的一个步骤，包括运用一定分析工具对组织所处的外部环境和内部环境进行扫描、分析，任何组织都需要根据环境的变化来制定和选择战略，因此，战略分析过程首先应起始于对学校内外部环境的扫描与分析，搜集与开放大学发展紧密相关的信息，其中，外部环境包括社会、政治、经济、技术等宏观环境，也就是我们说的PEST分析，内部环境包括内部优势、劣势、外部机会与威胁，这就是SWOT。运用PEST-SWOT分析模型对开放大学内外环境进行分析，并结合分析矩阵选择发展战略，实施战略并监控，最终实现开放大学办学体系的发展目标。
二、PEST-SWOT环境分析对开放大学办学体系发展战略管理的重要作用
（一）环境分析模型（PEST-SWOT）的基本内涵
美国学者 Johnson，G.与Scholes，K.于1999年提出了PEST分析模型，它是调查组织外部影响因素的方法，其每一个字母代表一个因素，可以分为政治因素（Political） 、经济因素（Economic）、社会因素（Social）、技术因素（Technological）。PEST分析模型是战略管理理论定位学派最具有代表性的模型。[10]
SWOT分析又称平衡分析，由麦肯锡最早提出，是组织进行战略选择的重要方法与工具。S代表组织所具有的优势（strengths），指能够增强学校核心竞争力并有助于学校进行有效竞争，实现战略目标的内部因素或特征;W代表组织的劣势（weakness），是指不利于或阻碍学校实现战略目标的消极因素，以及内部的不可能性;O代表机遇（opportunities），指有助于学校快速发展的外部环境因素或状况;T代表威胁（threats）是指那些不利于学校发展并有可能导致无法实现既定目标的外部因素。
运用PEST-SWOT嵌入模型能够较为全面系统地分析组织所处的环境，以便为制定和选择战略提供坚实的基础。[11]
（二）基于环境分析模型（PEST-SWOT）研究开放大学办学体系发展战略的重要性
在战略管理活动中，战略分析是起点，以此为基础进行战略选择、战略实施与战略控制，形成整个战略管理循环，其中宏观环境是外部环境分析最重要和最基本的因素。宏观环境是影响开放大学办学体系发展的重要因素，因为任何组织都需要根据环境的变化制定或调整战略。政治因素会不同程度地影响到开放大学的办学定位及发展方向，表现为增加开放大学的发展机会，或限制某些方面的发展。经济因素可能对开放大学的办学结构与规模、人才培养定位与目标、学科及专业设置等多方面产生影响。社会因素可以影响开放大学的发展期望，从而影响它的办学理念、价值观以及人才培养方式与策略等。技术因素的变化可能引发开放大学在教学手段、教学模式、管理方式等方面的一系列改革，开放大学在制定和实施自身办学发展的战略过程中，必须考虑技术因素发展带来的发展机会和挑战。
在PEST外部宏观环境分析的基础上，结合SWOT进行内外部环境分析并最终做出战略选择，才能制定出一系列适合自身发展的可选择战略，以发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素。
三、我国开放大学办学体系发展环境的PEST-SWOT复合式矩阵分析
（一）我國开放大学办学体系的自身优势（strengths）
我国目前的“1+5”所开放大学作为独立法人和独立办学实体，拥有独立自主的办学权，由省市政府管理，而自身拥有非常完善和成熟的下属行政区域分校和学习中心，具有非常独特的地域性特点，了解和熟悉所处区域经济发展状况和特点，能够更加灵活地面对和开发市场。作为高等教育组织的重要组成部分保证了开放大学办学的“大学”属性及其公益性。
（二）我国开放大学办学体系的自身劣势（weakness）
我国目前的开放大学作为独立办学实体成立时间较短，由于原有的形成于我国计划经济体制时期的广播电视大学科层办学权过于集中，导致系统管理体制僵化，难于突破和创新。省市开放大学办学体系中下属的行政区域分校由所处的区域政府管理，与开放大学并无隶属关系，造成了业务上集成、实际管理系统结构比较松散的格局，难以提高办学效益，不利于创新，不利于质量保障体系的有效运行。
（三）我国开放大学办学体系的外部机会（opportunities）
1.政策环境（P）
开放大学建设是我国实现教育现代化的一个重要环节和战略部署，《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》均明确指出构建服务全民的终身学习体系的推进的路线、时间和阶段目标。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》和党的十九大报告更是明确提出“办好继续教育、加快建设学习型社会，大力提高国民素质。 2.经济环境（E）
我国经济走上了发展的快车道，稳健增长，稳定的经济发展保证了对教育的持续投入。截至2018年统计数据，2018年中国经济总量首次突破90万亿元，初步核算，2018年全年国内生产总值900 309亿元，按可比价格计算，比上年增长6.6%，人均可支配收入极大提高，全国居民人均可支配收入28 228元，比2017年名义增长8.7%。此外，目前我国城镇常住人口81 347.48万人，城镇化率为58.52%，为我国的经济发展开辟了更加广阔的空间。[12]
3.社会环境（S）
中国的社会发展、科学技术和文化教育都走上了发展的快车道。适应经济结构调整、产业转型升级、知识经济和信息社会的需求，推进全民终身学习，形成学习型社会已成为中国社会进步和教育发展的战略目标。“包容、公平、有质量”和“负担得起”“信息化”是目前我国社会教育发展的关键词。我国社会的正能量正悄然改变着社会风气和社会面貌，以“信息化”为代表的远程教育走在前面，已经成为中国经济建设和社会进步的重要标准和全社会发展的共同目标。我国各大中城市已将学习型城市建设纳入城市的社会发展规划和行动计划。2016年《教育部关于办好开放大学的意见》中明确要求“有关地方要将开放大学纳入经济建设、社会发展总体规划。建立部门联动、分工明确的开放大学协调推进机制，解决开放大学办学遇到的困难和问题，消除阻碍发展的体制机制和政策障碍”。
4.技术环境（T）
2018年国家出台《教育2.0行动计划》提出大力发展我国的教育信息化，鼓励“充分利用云计算、大数据、人工智能等新技术，构建全方位、全过程、全天候的支撑体系，助力教育教学、管理和服务的改革发展”，要整合全社会的力量“达成优质的个性化学习体验，满足学习者、教学者和管理者的个性化需求”。新媒体联盟研究发布的云计算和云服务、物联网、语义应用、可视化数据分析、人工智能、MOOCs、移动学习等运用于远程学习的支撑技术，也预示着教育信息化全面进入2.0时代，这无疑将极大地推动基于互联网学习的开放大学的发展。这些技术使得教学交互、可视化操作、智慧教育、教育大数据、泛在学习和在线教学成为可能，极大地推动了远程教学法的创新。联合国教科文组织在《2030年教育行动框架》中指出要“抓住信息化的潜力，让教育信息化在更加有效地提供個性化教育服务方面发挥重要作用。”
今后，个性化、智能的在线学习是教育信息化未来发展的重要目标之一。因此，以高速发展的信息化手段支持个性化网络学习，是今后教育信息化发展的一个重要方向和目标，这也是开放大学得以发展的重要技术环境。
此外，随着我国工信部5G牌照的正式发布，信息网络技术进入新时代，使人类在智慧城市和教育等一系列前沿领域取得突破，极大地推动了开放大学依托信息网络技术办学模式的发展。
（四）我国开放大学办学体系的外部威胁（threatens）
1.政策环境（P）
缺乏国家和区域层面的政策、法规和具体措施。“1+5”所开放大学的办学体系建立和发展缺乏顶层设计、统筹和统一标准。
2.经济环境（E）
“1+5”所开放大学所处地区的经济发展水平、产业结构等存在差别，影响开放大学办学体系的迁移和标准化建设。
3.社会环境（S）
同质化远程教育机构竞争激烈。社会对远程教育的“低质、唯文凭论”的看法及偏见影响开放大学办学体系的扩张。计划生育导致需求总量变化，80年代实行的计划生育导致我国接受远程教育的适龄人口总额逐步减少。此外，学习型社会建设遇到瓶颈，缺乏统一部署和设计，无法为主要功能为构建学习型社会的开放大学的办学体系构建指明方向。
4.技术环境（T）
我国开放大学建设时间短，而国际国内远程教育技术的更新和涌现快速变化，开放大学难以找准自身发展优势弥补技术短板。
四、我国开放大学办学体系发展战略分析
以上利用PEST-SWOT模型对我国开放大学办学体系发展的内外部优势劣势以及外部环境带来的机遇和挑战进行了分析，得出国家大力支持开放大学办学服务于地方经济发展、构建终身学习型社会这一功能定位。目前，我国的城市社会功能和空间布局在不断演化、进化和优化中，这是经济、社会、文化、人口、自然资源等多种要素长期综合发展和选择发展的结果，总的趋势是城市功能进一步清晰，城市空间布局更加科学合理，城市发展的活力不断增强，经济持续上扬。现在，我国开放大学办学体系的发展处于上升期，外部环境机会大大多于威胁，自身优势大于劣势，按照SWOT平衡战略分析得出四种战略模式，得出我国开放大学办学体系发展的四种战略（见表1）。[13]
（一）扩张型发展战略（SO战略）[14]
通常在组织面对外部机会而同时自身内部又具有优势的情况下选择这一发展战略，鼓励充分抓住外部机会寻求各种新的发展机遇，发挥开放大学办学体系自主、灵活、符合所处城市经济和社会发展的优势。
第一，应继续大力推进开放大学的规范发展，不断提高开放大学的社会地位。在国家当前对开放大学建设大力推动的良好环境下，顺应经济和社会发展的规律，满足人们日益增长的对优质教育的需求。
第二，要合理利用原有办学体系并引领开放大学办学体系新的发展方向。原有的电大办学体系按照行政区域划分，接受区域政府管理，因为各区域的自然资源、地理位置、产业结构、企业分布、人口特征区域存在差别，可以集合原有办学体系专业、资源和行政区域政府支持等相关资源，合力打造符合城市发展的大区域专业，培养符合该区域重点发展产业所需人才，服务于该区域的发展，盘活原有电大办学系统优势，凝聚合力，互通有无，打造符合城市发展的开放大学立体办学模式。
第三，深入研究、挖掘所处区域的经济社会发展特点，积极谋划，搭建与所处区域学习型城市建设和终身学习相符合的办学体系架构。目前我国各大中城市已将学习型城市建设纳入城市的社会发展规划和行动计划，要结合所处城市的特点，抓住学习型城市建设的发展机会，拓展优化开放大学的办学体系。 第四，研究和采取符合自身发展的远程教育支撑技术建设办学体系架构，并进行标准化的管理，以利于办学体系的规范化扩张。
（二）扭转型发展战略（WO战略）
通常在组织面对外部机会而同时自身内部又缺乏明显优势的情况下选择这一发展战略，鼓励充分抓住外部机会切实改进自身不足，规范内部管理和提升品质，树立良好的品牌形象。
第一，要充分学习和研究国外开放大学成功的办学体系构架建设经验。在深入研究了解自身情况的基础上，借鉴经验以激发开放大学办学体系活力。
第二，要研究探索建立能够符合学习型城市建设的开放大学办学体系。目前我国各大中城市已将学习型城市建设纳入城市的社会发展规划和行动计划，要结合所处城市特点，抓住学习型城市建设的发展机会，拓展优化开放大学的办学体系。
第三，可以尝试构建开放大学办学联盟，激发系统活力，促进资源共享。联盟，其实就是组织间的合作关系，指的是两个及以上的组织为了实现某些共同的目标，并保持自身独立性的同时，通过缔结合约而形成的合作组织形式，[15]可以采取开放大学系统内联盟，与行业、企业联盟，与城市联盟，与国内外大学联盟等多种形式，[16]盘活原有办学体系，实现资源共享。
第四，应充分利用先进技术搭建适合统一管理的平台，极大提升开放大学办学体系合力。
第五，建立办学体系内部质量标准，加强监督，打造良好的品牌形象。
（三）多元化发展战略（ST战略）
这一发展战略旨在发挥组织的内部优势来抵御外部威胁，鼓励充分发挥组织的内在优势，寻求新的发展机会以回避或减弱外部可能的威胁。
第一，要争取地方政府对开放大学的政策扶持。为促进开放大学发展，应争取地方各级政府的政策和措施扶持。
第二，实施竞合战略，协调与同类远程教育机构的关系，加强协作。各级地方政府应发挥统筹协调作用，积极引导开放大学与同类远程教育机构的合作与竞争关系，优化开放大学办学体系与同类机构的合作、互补，而不只是竞争。
第三，研究、挖掘所处区域的经济社会发展脉络和特点，进行市场需求分析调研，有的放矢地调整自身的发展规划。2016年《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成[2016]2）中明確要求要将“符合中国国情、反映所处地方社会特征、专注城市发展的开放大学办学理念”作为“办好开放大学”的指导思想，也作为其他关键内容和体系建立的基础。探索并构建符合城市定位、体现时代特征的开放大学办学体系，是开放教育实现“内涵发展”的必然要求，也是继续深化开放教育改革，构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习立交桥的关键所在。
第四，积极拓展多样化办学体系，朝着社区教育、老年教育、职业教育等非学历办学方向发展。国家教育主管部门联合其他有关部门共同颁布了促进基层教育发展的纲领性文件，明确指出，要发挥党委政府的推动引导作用，合理整合资源，把社区教育作为经济社会发展总体规划的一项重要内容，引导各级各类学校和社会力量积极参与社区教育，培育多元主体，繁荣职业教育事业。开放大学可以依托区域、资源等优势，在寻求多种办学模式，打造学历与非学历培训项目共同发展方面多做探索。
（四）防守型战略（WT战略）
在自身劣势突出，而外部威胁严重的情况下，为克服或改善自身不足，面对和化解外部威胁，通常应用WT战略。
第一，要进一步制定、完善和细化开放大学办学体系相关的发展策略。
第二，要加强对原有办学体系的建设和规范化管理。
第三，要以提升教育质量为发展重心，打造品牌，充分发挥自己的系统优势，提高开放大学的核心竞争力和社会公信力和品牌形象。
严格意义上说，WT不能算作发展战略，所以在此不再赘述。
五、开放大学办学体系发展战略实施的保障与基础
（一）建立与开放大学办学体系发展战略匹配的组织结构
开放大学办学体系发展战略是通过相应的组织结构来实施的，不同的战略要求不同的组织结构相匹配。费雷德提出组织结构随着战略的变化而变化，[17]这一点表明开放大学不能从现有的组织结构出发考虑体系发展战略，而应根据外部环境的要求制定并选择相应的战略，为了保证战略规划的顺利实施，应首先根据所选择的发展战略对现有的组织结构进行调整，建立与所选发展战略相适应的新的组织体系。
（二）围绕开放大学办学体系发展战略目标优化配置自身资源
组织资源是开放大学战略实施的基础。由于资源相对有限，为了使有限资源的效益最大化，开放大学在发展战略实施过程中须按照一定的优先次序对资源进行重新规划与配置，围绕战略分目标和总目标全盘考虑各项目标的需要并以此确定分配比例，合理分配人力、物力、财力、技术资源并有效加以运用。具体来说，就是要围绕开放大学办学体系发展的战略目标，有效地支持战略的关键性因素，使战略目标得以实现。
（三）围绕开放大学办学体系发展战略进行监控与及时修订
发展战略的监控与修订对于开放大学办学体系的顺利构架具有重要作用，是战略管理的重要环节。由于开放大学的内外部环境总是处于不断变化之中，外部机遇与挑战、内部优势与劣势总是处于不断地变化之中，这些因素往往会对既定战略产生影响，因此，在战略实施地过程中有必要对战略实施效果进行监控，并根据反馈结果和内外部环境分析对发展战略进行修订。
综上所述，我国开放大学的办学体系发展面临着外部机会与威胁同在，自身优势与不足共存的现实。我国开放大学应充分研究分析所处环境和社会发展规律，通过梳理学校的办学定位、明确未来发展的宗旨和目标，积极探索符合区域经济社会发展的各类合作、优质资源整合、人才培养的需求导向等，选择适合自身的办学体系发展战略，分步骤稳步实施，在打造符合所处区域发展的开放大学办学特色，多元化促进办学体系开放与和谐共享方面做出更多尝试。 【参考文献】
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Research on the Development Strategies of Open University
School-running System in China Based on PEST-SWOT Model
JIANG Ming-rong， ZHANG Ya-bin
（Beijing Open University， Beijing 100081， China）
【Abstract】PEST-SWOT is an effective tool to explore the best strategic combination for the organization based on the analysis of the external and internal environment of the organization. It is the beginning and key link of the organizations strategic management. As a complex new thing evolving and developing on the basis of Radio and Television University， the school-running system of Chinas Open University has been in the process of exploration for many years. Based on the PEST-SWOT analysis model， this paper analyzes the external environment and its own factors affecting the development of the Open Universitys school-running system， and puts forward that open universities in China can choose the strategies of expansion， transformation， diversification or defense to construct and develop the school-running system according to their own conditions， so as to realize the mission and development goal of the Open University and play an important role in building a lifelong learning society.
【Key words】Open University; school-running system; strategic management; PEST-SWOT Model
（编辑/樊霄鹏）
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