京津冀协同发展背景下河北“撤县设市”研究
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作者:吴耀明
[摘要]“撤县设市”是完善城镇体系、推进新型城镇化的重要方式，是实现城乡和谐发展、实现区域经济协调发展的重要手段。随着城镇化进程的进一步推进，特别是京津冀协同发展战略的深入展开，河北以“撤县设市”完善京津冀都市圈城市布局，进而完善承接产业转移的城镇体系框架迎来了宝贵的机遇。河北应以“撤县设市”为抓手完善城市空间格局，推进新型城镇化和京津冀协同发展相得益彰。
[关键词]京津冀;撤县设市;城镇化
“撤县设市”是指撤销县建制，在原县行政区域设立与县行政地位相同的“县级市”，这是我国在推进中国特色城镇化进程中的一项重要行政区划手段。自1983年至1997年，全国有400多个县（接近全国县总数的15%）实现了撤县设市。1997年为避免县改市一哄而上造成的“虚假城市化”，国家暂停了撤县设市，这项政策冻结了近二十年。2017年4月，民政部先后批复河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县等6县撤县设市，标志着冻结近二十年的撤县设市政策再次重启。河北省平泉县、滦县分别于2017年4月、2018年7月实现了撤县设市，标志着京津冀协同发展战略实施以来，河北省在以“撤县设市”推动京津冀城市群发展、发挥城市对经济社会发展的支撑带动作用、加快推进城镇化进程方面做了有益探索。因此，对京津冀协同发展背景下河北“撤县设市”进行研究，有很大的理论和现实意义，一方面有利于总结河北“撤县设市”的实践可以丰富完善区域协调发展战略、新型城镇化和行政区划改革理论，另一方面有利于总结河北省“撤县设市”的经验、做法，为进一步做好“撤县设市”工作、推进河北新型城镇化和县域经济更好发展、壮大京津冀城市群、促进京津冀协同发展作出决策咨询参考。
一、河北“撤县设市”的现状
（一）河北“撤县设市”的政策背景
2013年，党的十八届三中全会提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。2014年，京津冀协同发展战略上升为国家战略，河北全省发展第一次有了国家战略支持，迎来了非常宝贵难得的机遇。2016年2月，国务院发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，“加快培育中小城市和特色小城镇，完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量”。2017年5月，民政部有关部门答记者问指出，“有序撤县设市，是党中央国务院针对中国城市设置存在的突出问题，立足全局、着眼长远作出的重大决策部署。撤县设市的总体要求是积极稳妥、规范有序，防止一哄而上、盲目设市，并将适度向中西部地区倾斜”。2017年10月，党的十九大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协同发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。这些都表明，随着经济社会的发展和城镇化速度的加快，为适应城市发展和行政管理需要，从1997年暂停的“撤县设市”重新启动势在必行。
对河北省而言，在若干条件成熟的县域施行“撤县设市”，一是有利于提升所在县域知名度和基础设施建设水平，为疏解北京非首都功能提供物质基础;二是有利于合理布局中小城市，弥补京津冀城市群结构短板，增加节点城市在城市群、都市圈中承接产业、功能转移的能力;三是为提高河北城镇化水平，促进吸引人才提供保障。
（二）河北省“撤县设市”的过程
“撤县设市”有两种模式：一种是切块设市，是将县的部分区域析置、设立县级市，与原来县域并存的设市模式，这种设市模式是从县域中切出一部分区域设置县级市;另一种是整县设市，是将整个县改为县级市，新的县级市在行政区域上和原县域一致。改革开放以前，在国家整体宏观环境和河北省城乡二元结构背景下，河北省县级市设立全部采用切块设市模式，1986年之后，依照国务院修订的设市标准，县级市的设立以整县设市为主导模式。1986年是河北县改市数量最多的一年，定州、辛集、任丘、南宫、涿州等完成了撤县设市。1996年的迁安是上一轮撤县设市最后一个案例。2017年“撤县设市”重启以来，河北先后有平泉县、滦县撤县设市，这是贯彻落实京津冀协同发展规划纲要、完善以北京为核心的京津冀世界级城市群建设、发挥城市对经济社会发展的支撑带动作用、加快推进城镇化进程的现实需要，成为河北省行政区划改革和縣域经济发展中的大事。截至2020年3月10日，河北省共有21个县级市，占全省县级行政区（94个县、47个市辖区、6个自治县、21个县级市，一共168个）的12.5%，远低于19.89%的全国平均水平。目前，河北的县级市在数量上位于山东（27个）、湖北（25个）、新疆（24个）、江苏（22个）之后，与河南（21个）并列第5位，但县级市占县级行政区的比重还是偏低。
二、河北省县级市设立中存在的问题
通过上述河北省县级市设立的过程，可以看出河北的撤县设市无论是在加快本省经济社会发展还是对优化京津冀城市布局方面都起了很大促进作用。但是，目前县级市设立过程中也存在许多问题，概括起来主要有以下几个方面。
（一）从县市行政建制看，河北省县数偏多、设市数量偏少的问题
河北省县级行政区总量居全国第2位（仅次于四川省），县级市数量居全国并列第5位，县级市占全部县级行政区总数的12.5%，远低于全国19.89%的平均水平。
（二）从空间布局看，河北省县级市存在分布不尽合理的问题
河北省县级市在空间分布上存在不均衡的现象，中南部相对密集（占了80.95%），东部和西北部数量相对较少（冀东唐山3个、冀北承德1个），这里还包括近两年撤县设市的平泉、滦州，张家口和秦皇岛至今一个县级市也没有。
（三）从县域经济上看，河北省县级市存在经济实力不强的问题 河北省县级市普遍存在着城市经济不强、规模小、产业重、层次低、分布散、竞争力弱的问题，城市人口集聚力、持续发展力较弱。2019年10月，中国中小城市高质量发展指数研究课题组、中小城市发展战略研究院、国信中小城市指数研究院等机构联合发布的2019年中国中小城市高质量发展指数研究成果显示，河北省迁安市、任丘市、香河县、辛集市入围2019年度全国综合实力百强县市榜单，分别位列第17位、第45位、第92位、第95位。河北只有4个入选百强县市，位于江苏（24个）、浙江（15个）、山东（13個）、安徽（7个）、福建（6个）、河南（6个）之后，数量偏少;排名上只有1个进入前20名，2个进入前50名，4个进入前100名，县级市整体经济发展水平不高。
（四）从城市管理上看，河北省县级市设立缺乏长效制度与法律支撑，管理水平不高
从河北省撤县设市的过程看，仅在设市的某个阶段或部分区域实行倾斜性政策或出台部门管理规定，忽视对制度的建设，未能从长效管理的角度提升宏观管理能力，政策的实施与行政区划有一定的盲目性和主观性，缺少法律支撑与约束。
（五）从城市发展模式上看，河北省县级市发展模式较粗放
具体看，城镇功能还不完善，主要表现在城市规划管理不科学、不精细，城市建设大同小异、缺乏历史文化特色，基础设施欠账较多，资源环境面临压力巨大，排水设施不完善、道路坑洼、交通拥堵、垃圾处理不及时等城市病缠身，这说明撤县设市之后“县”变“市”不应该是字面上的，而是要更新建设发展城市的理念，以适应新时代城镇化建设的步伐和高质量发展道路。
三、更好地推进河北“撤县设市”的对策建议
河北省县级市的设立与发展不仅要考虑河北省的省情，还要站在京津冀协同发展重大战略背景下加以分析。目前京津冀城市群内部存在着大都市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，河北省城镇体系整体规模层级偏低，大城市数量不足、辐射带动能力弱，区域次中心城市空白，中等城市数量少、后备能力不足，小城市过多过散，与京津两大城市存在“断崖”式差距，无法与京津实现梯次衔接、功能互补。
（一）严格新设县级市标准，完善京津冀都市圈建设
近期河北省撤县设市应以京津冀协同发展战略和推动河北高质量发展为出发点、以新型城镇化战略为指导、以经济社会发展需要为依据，根据京津冀协同发展战略需要和京津冀都市圈发展要求，严格执行国家规定的设市标准，积极稳妥地设立县级市，重点补齐环京津节点城市短板，完善京津冀都市圈建设，强化新设县级市的城市功能，引导北京非首都功能向河北有序转移。
（二）转变经济发展模式，提高县级市质量
从河北省县级市发展现状看，尽管大部分县级市在设立后经济社会都取得了较快发展，但从经济效益比、能源消耗、产业结构等方面看，河北省县级市的经济质量内涵不高，多数县级市以资源投入的粗放型增长为主，缺乏集约型增长模式。从河北县级市的人文社会环境来看，精神文明建设相对于经济建设更为落后，科技文化对当地发展的推动作用不明显，人力资源外流严重。这就要求河北省在今后撤县设市的过程中，不仅要重视经济发展目标，而且更要重视社会发展目标，以县级市质量为重点，推进人的城镇化、市民化和现代化。
（三）提高城镇化水平，加强产业协调联系
2019年河北省常住人口城镇化率达57.62%，比全国同期平均水平60.60%低2.98个百分点。这说明河北省城镇化水平还有进一步提高的空间，特别是在京津冀城市群成为北方承载发展要素的空间形势的背景下，河北应以扩大节点县级市数量为抓手推动城镇化水平提高、提升城镇化密度和承载力。河北在发展县级市时应瞄准北京、天津的产业转移，加强产业之间的协调，延长产业链条、做好产业配套，合理化产业布局，同步加快城市化、工业化进程。
（四）完善城镇体系，打造多极化网络空间布局
目前河北省城镇体系不完善，中小节点城市偏少，城市间的经济、社会联系还不密切，联系通道还不发达，空间结构不合理。今后应从京津冀协同发展的高度考虑县级市的设立，以县级市发展完善区域发展空间布局，围绕解决各个城市精准定位、体系结构、功能承接、人口布局等战略问题，抓紧出台河北省空间布局规划，完善京津冀城市空间布局，构造多极化网络式的城市体系。
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责任编辑：王玮玮
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