基于生态保护红线的自然保护地管理体系构建问题探析
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摘 要：随着生态环境与气候的不断恶化，部分生态脆弱地区的环境状况日益严峻。为此，我国各地都开展了一定的自然保护工作，但由于保护地管理体系不完善，目前自然保护地的生态整体仍较为脆弱。本文立足生态保护红线相关理论，重点分析了当前我国自然保护地管理现状与问题，从明确保护地功能定位、建立多维一体监管系统和严格执法监督等方面，提出基于生态保护红线的自然保护地管理体系构建策略，以期有效推进自然生态环境保护工作可持续开展。
关键词：生态保护;红线;自然保护地;管理体系;构建
中图分类号：S181 文献标识码：A
DOI：10.19754/j.nyyjs.20200430045
近年来，全球气候变暖问题日益加剧，生态环境情况也逐渐恶化。2013年，中共中央颁布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，正式提出“生态保护红线”。随后在2017年颁布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，并出台了《生态保护红线划定指南》。发展至今，生态保护红线划定工作已成为我国生态保护与建设的一项重要国家级工作任务。自然保护地建设作为生态保护的重要手段之一，有效实现了区域生态安全保障、重要生态系统服务功能与生物多样性保护。然而现阶段，我国自然保护地建设仍存在诸多问题，包括多头管理、权责不清等。而基于生态保护红线，探讨自然保护地管理体系的构建问题，对推进生态保护与建设工作具有重要意义。
1 生态保护红线相关理论
生态保护红线是指对于维护生态安全、经济社会可持续发展、保障人民健康具有关键作用，在提升生态功能、促进资源高效利用、改善环境质量等方面，必须严格保护的最小空间范围。生态保护红线主要可分为3类，分别为生态功能保障基线、自然资源利用上线和环境质量安全底线。后来，这一概念被进一步细分为具有多样化功能的生态区域，包括重要生物多样性维护、水源涵养、防风固沙和海岸生态稳定等，以及土地沙化、水土流失和盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。现阶段，我国生态保护红线划定工作，主要遵循4大原则，分别为整体性、科学性、动态性和协调性。其目标是构建国家安全格局，确保红线布局合理，在适应经济社会发展需求的基础上，充分衔接主体功能区规划与城乡发展布局等，构建国家和区域生态安全格局，提升生态保护能力与生态系统完整性。
2 当前我国自然保护地管理现状与问题
2.1 自然保护地管理现状
我国自然保护地体系是以自然保护区、自然公园和国家公园为主体的体系。具体而言，自然保护区主要用于保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种，以及有特殊意义的自然遗迹;自然公园主要用于保护重要自然生态系统、自然遗迹和自然景观;国家公园主要用于保护具有国家代表性的自然生态系统。自1956年第1个自然保护区建立至今，中国已建成各类自然保护地1.2万处，所占国土面积超过18%，包括世界自然遗产、国家级自然保护区、人与生物圈保护区、世界地质公园、风景名胜区、湿地公园、森林公园、水利风景区、地质公园等。这些生态保护地区的生态环境良好，能够为人们提供多样化的生态系统服务，生态、文化及社会价值较高。
由于保护区类型较为多样，所以保护性质、要求与级别也存在一定差异。参照IUCN保护地管理体系，按照各保护地划定部门的标准与定义，将保护地管理分为严格保护型、保护为主型和保护开发并重型3类。具体而言，严格保护型管理方式主要用于区域生态较为脆弱、抵抗力稳定性相对较弱，且具有极其重要生态功能及价值的保护地。管理时要确保区域内部原生境保留完好，生态功能不退化，生物多样性不减少，区域性质无改变、面积不缩小。保护为主型管理方式主要用于具有一定抵抗力和恢复力稳定性，且生态功能及价值非常重要的保护地。管理时以保护为主，在保证区域内部生态系统功能不退化、面积不缩减、生物多样性不减少的前提下，适当开展科学研究、文化游览等活动。保护开发并重型管理方式主要用于具有重要的生态功能及价值的保护地。管理时可开展娱乐、观光、休闲、文化教育和生态保护宣传等可持续活动。
2.2 我国自然保护地的管理问题
2.2.1 运行管理体制不健全
我国自然保护区条例中明确规定，国家级自然保护区的管理工作，主要由国务院有关自然保护区的行政主管部门或所在地政府部门开展。然而，现状却是上级主管部门负责业务工作，县级以上地方政府开展行政管理工作，部门间对于自然保护区管理仍存在权利不明、职责不清问题。并且，部分自然保护区由于发展缓慢，对当地经济贡献较少，政府部门便放松了对保护区的管理工作，使得保护区发展更加缓慢，自然环境保护也不到位。
2.2.2 综合管理体制不完善
我国自然保护区的管理工作经过充分的科学研究，明确自然资源保护、环境教育等是管理的主要目标，刑侦管理只是其重要管理手段之一。然而目前，我国尚未出台完善的自然保护区的管理规范，相关管理体系也不完整，致使自然保护地的年度计划制定难以真正落实。除此以外，我国部分自然保護区还存在各自为政现象，相互之间缺乏有效沟通与联系，无法做到优势互补、取长补短。这进一步使得上、下级管理部门之间的工作产生脱节，自然保护区呈现出典型散漫型管理状态，环境保护质量总体不高。
2.2.3 缺乏充足管理资金投入
我国一些专家学者对自然保护区的资金状况做了研究分析，并指出全国自然保护区需资金为40～220亿元。虽然这个数字比较庞大，自然保护区管理的资金投入的确比较困难，但这一投入与治理后的生态环境相比，与生态恶化造成的损失相比却微不足道。然而目前，由于相关部门保护意识不强，我国多数自然保护区的管理资金投入严重短缺，部分保护区存在有名无实现象。
3 基于生态保护红线的自然保护地管理体系构建3.1 明确保护地功能定位，制定分类划定标准 建立自然保护地是为了守护自然生态，保护自然资源、生物多样性与景观多样性，实现人与自然和谐永续发展。因此，在构建自然保护地管理体系最初，要明确保护地功能定位，制定分类划定标准。具体而言，需要将生态功能、生态环境敏感脆弱以及其它有必要严格保护的各类自然保护地，纳入生态保护红线管控范围。按照自然生态系统整体性、系统性与内在规律，将自然保护地按生态价值和保护强度高低进行依次划分。并以此为基础，制定自然保护地分类划定标准，对现有各类自然保护地开展综合评价，如自然保护区、风景名胜区、地质公园、沙漠公园、野生植物原生境保护区等。并按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标，进行梳理调整和归类，形成不同类型对应的管理标准，切实提高保华地管理水平。
3.2 利用先进互联网技术，建立多维一体监管系统
基于“基础-现状-变化”生态状况综合评估业务模式，借助大数据技术开展自然保护地生态保护红线状况监测与成效评估，以此为基础核算出生态保护状况，进而对应调整生态保护管理制度;运用“天-空-地”一体化监测技术，及时获取野外固定台站无人机和卫星遥感的观测数据，集成自然保护地生态环境统计数据与生态保护红线监管“大数据”，为各地区政府和单位共同开展生态保护红线的动态监管提供前提条件;运用云计算、物联网等信息化技术，建设和完善生态保护红线综合监测网络平台，提高自然保护地生态预警能力，及时评估和预警生态风险，保证生态保护地管理的高效开展。
3.3 严格执法监督，加强保护地生态环境考核
我国应尽快制定自然保护地生态环境监督办法，建立统一执法机制，并加大自然保护地的生态环境保护综合执法，加强保护地生态环境考核。自然保护地政府部门应强化监督检查，定期开展“绿盾”监督检查专项行动，及时处理违规问题。同时，对于违反自然保护地法律法规规定，造成生态系统和资源环境损害的单位和责任人，应该严肃追责，强化地方政府和管理机构的主体责任。此外，应适时引入第三方评估制度，强化保护地生态环境评估考核。通过对自然保护地管理的科学评估，及时掌握各类自然保护地管理和保护成效情况，并根据实际情况，采取相应保护行动。
参考文献
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[2]王橋，侯鹏，蔡明勇，等.国家生态保护红线监管业务体系的构建思路[J].环境保护，2017（23）：24-27.
[3]侯鹏，杨旻，翟俊，等.论自然保护地与国家生态安全格局构建[J].地理研究，2017（3）：420-428.
（责任编辑 李媛媛）
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