百万扩招后高职院校治理的问题与对策
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作者:陈明霞 吴一鸣
[摘要]2019年高职百万扩招，给高职院校带来了治理范围复杂化、治理主体多元化、治理模式多样化等一系列新问题。与此同时，学生结构的变化、行业企业的参与、评价的多维化也为高职院校改善治理体系提供了新契机。以多元共治为基石转变治理理念、以产教融合为方向明确治理目标、以效率提升为关键创新治理方式、以机制创新为保障优化治理环境，是高职院校改善治理体系的努力方向。
[关键词]高职院校;百万扩招;治理体系;类型教育
[作者简介]陈明霞（1988- ），女，安徽怀宁人，安庆职业技术学院，讲师;吴一鸣（1978- ），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院，副研究员。（安徽 安庆 246003）
[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）10-0013-06
高职扩招百万，是《国家职业教育改革实施方案》发布后，国家深化职业教育改革的一项重大举措。随着高职扩招工作告一段落，2019级首批扩招新生已进入高职院校学习，“高职院校在办学理念、招生方式、基本学制、培养模式、教学组织、质量评价、管理范式上面临一系列冲击。”①这些改变无疑将对高职院校治理产生深远的影响，也是高职教育坚持和实现类型教育定位时需要面对的问题。“标准不降、模式多元、学制灵活”的质量型扩招，是高职扩招的基调。高职院校原有的发展路径并不完全适应扩招的要求，以改善治理体系为核心的高职院校办学模式变革势在必行。党的十九届四中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，治理问题被提到前所未有的高度。扩招后的高职院校治理，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容之一。与扩招前相比，扩招后的高职院校治理将面对更加复杂的情形，即治理范围扩大化、治理主体多元化、治理模式多样化。如果不进行与扩招相适应的变革，那么高职院校治理可能会因为学生数量增加、结构多元、需求多样等变化，走向混乱和无序。认真思考和研究扩招后的高职院校治理问题，具有紧迫且重要的现实意义。
一、扩招后高职院校治理面临的新问题
“高职院校是一个开放、远离平衡态的耗散结构系统。”②这个系统内的任何一个变化都会推动整个系统从一个稳定状态走向另一个稳定状态，以适应社会发展变化。在高职院校中，治理是一个因变量，受自变量变化的影响，而目前最大的自变量变化无疑是扩招百万。因此，扩招不仅带来学生数量的增加，也给高职院校治理带来了新问题，即治理范围复杂化、治理主体多元化、治理模式多样化。
1.治理范围复杂化。一般认为，高职院校治理受内外部关系的影响，内部关系指的是高职院校内部各种组织机构和人员之间的关系;“外部关系指的是高职院校与政府、行业企业、其他院校以及社会公众等和高职院校发展相关的主体之间的关系”③。据此可以将高职院校治理范围划分为内部治理与外部治理。扩招对高职院校内部治理产生的影响主要体现为：对内部治理者的素质要求更高、内部组织机构权责需进一步清晰、内部治理架构需进一步完善。扩招后的利益群体更为复杂，为体现不同群体的利益诉求，对高职院校治理内部参与者的素质要求越来越高。安排和开展扩招学生的教学与管理工作、评价教学效果等，都需要在高职院校治理層面进行总体布局，这与高职院校治理的架构与组织机构有关。扩招对高职院校外部治理产生的影响主要表现为与高职院校相关的外在因素越来越多，如何在不同价值需求之间取得平衡与协调，是高职院校治理必须面对的现实问题。通过扩招入学的学生与传统学生相比，面临更大的生存压力;扩招后的高职院校与行业企业不再是单纯的线性关系，它们作为同时进行人才培养的不同场所，共同处于相互影响的生态圈中。外在因素的不断增多，促使高职院校不得不重新审思治理范围问题。
2.治理主体多元化。“区别于传统自上而下、一元单向的政府‘管理’理念，治理的要点在于多元主体合作共治，各主体通过平等协商达成一致目标及行动方案。”④任何参与高职院校办学的组织和个人都可被视为高职院校治理的主体，包括政府、院校自身、企业行业、学生、教职工等。在传统观念中，政府是高职院校治理中起主导作用的一方。但是，随着扩招的推进，高职院校的开放性与日俱增，其与社会的联系更为紧密，这就使得政府在高职院校治理体系中的原有地位发生了改变。转变政府参与高职院校治理的方式，既不能以政府为尊，也不能漠视政府应有的职责，要准确落实“放管服”改革要求。对于高职院校而言，在面对更为复杂的内外部利益时，如何协调各方诉求从而实现利益最大化，是一项严峻的挑战。对于企业而言，由于其部分员工边在企业工作边在高职院校学习，“工”“学”之间可能存在矛盾，这就要求企业更加积极主动地参与校企合作治理。对于学生而言，扩招后学校提供的人才培养与管理服务，将直接关系到他们的学习目标、学习需求能否达成。这不仅是摆在高职院校治理面前的一大难题，也对高职院校的教育质量及社会认同有着重要影响。对教职工而言，扩招后现有的教职工数量难以满足学生数量的变化。“若按师生比18︰1计算，并考虑老师退休等自然减员情况，每年约需补充6.5万名高职老师，‘才能把扩招的任务基本应付下来’。”⑤且不论教职工是否有其他方面的要求，单就教师数量这个问题就要花大力气解决。
3.治理模式多样化。治理模式主要协调的是参与治理的各主体之间的权利界定与利益分配。在治理范围扩大、治理主体多元化的背景下，扩招对高职院校治理模式的冲击一触即发。关于高职院校治理模式，主要是在高职院校内部治理层面进行探讨。有学者认为，可将当前高职院校内部治理模式分为三种：一种是多主体协同治理模式，一种是共识治理模式，还有一种是合作共治模式。这三种治理模式的共同点就是要充分发挥与高职院校相关的各利益群体的作用，使他们按照不同的方式共同参与治理。具体方式可以通过规定制度框架来参与治理，也可以先沟通达成共识后再治理，还可以是有主导的共同治理。高职院校无论采取哪种治理模式，都存在一定的问题。在多主体协同治理模式下，参与高职院校治理的多元主体需要一定时间来吸收扩招的影响，且他们各自的权利与义务需要通过规章制度来落实，这一过程必定不会一帆风顺。在共识治理模式下，高职院校治理的决策者与非决策者本应沟通后再开展治理，但依照目前高职院校治理主体的角色定位以及主体之间的关系，这一愿望难以得到治理主体的认同。合作共治模式可以在一定程度上解决治理主体角色模糊的弊端，但“以谁为治理主导”这一问题还需要慎重考虑，不能出现“一刀切”的情况。高职院校要结合院校实际，充分体现“多元协同、和谐共生”的思想。只有这样，才能改变当前高职院校治理模式中行政权威盛行和职责模糊不清的现状，使高职教育在扩招过程中达到教育质量“标准不降”的目标，体现高职教育的类型化特色，从而实现更高质量的发展。 二、扩招为改善高职院校治理提供新契机
“确立职业教育的类型属性，内在地还要求按照职业教育的特点来管理职业教育。只有当职业教育办出自己的特色，让人们充分认识到它在功能上是一种不可替代的教育，才具备成为一种教育类型的物质基础。”⑥高职院校治理是体现高职教育作为类型教育特点的一个方面，拥有自身特色的治理能力、治理体系、治理方式是高职院校类型发展的必经之路。能否准确把握扩招带来的治理变革契机，也是高职院校治理能力和治理体系能否真正走向现代化的一个重要节点。
1.学生结构变化倒逼治理能力建设。“组织的利益相关者是那些‘影响’组织目标实现，或是被这种实现‘所影响’的个人或群体。”⑦从利益相关者理论出发，学生群體是高职院校的利益相关者之一。扩招后，高职学生的来源结构发生了变化，退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等概念出现在扩招政策文件中，打破了传统观念中对于高职学生概念的认知，年龄不再是衡量学生的标准，学生群体多元化的特点越来越突出。这意味着不同学生对高职院校的期望存在差异，如有的学生希望提升工作技能，有的学生希望提高学历，有的学生希望获得更多的理论基础知识。高职院校要满足学生的不同需求，不仅要在教学管理、教学方式、教学过程等层面进行改变，更重要的是在治理层面进行改革，在核心利益上体现学生的现实诉求。在高职扩招前，关于高职院校利益相关者的多元治理思想已经得到众多学者的认同，扩招后的重要问题则是要落实多元治理理念，体现利益相关者的诉求。
如何在扩招后的高职院校治理过程中体现学生利益，这对高职院校治理能力提出了极大挑战，因为现阶段的高职院校治理大多数从社会角度出发，重点突出国家、政府、行业、企业的利益，对学生群体利益的关注度不够。当前学生群体结构已发生变化，倒逼高职院校加强治理能力建设，体现庞大多样的学生群体需求。“利益相关者的利益需要动态平衡。”⑧为达到高职院校利益相关者共同治理的目标，要根据现实情况不断协调国家、政府、行业、企业、学生的利益诉求，最终达到一种动态平衡。学生结构的变化，打破了现有的平衡状态。唯有通过改善治理体系，才能达到新的平衡。
2.行业企业参与推动治理体系优化。要推动高职教育的类型化发展，比政府等外在力量更重要的是遵循高职教育发展的内部逻辑，而产教融合是高职教育的底色。《国家职业教育改革实施方案》提出“促进产教融合，校企‘双元’育人”。《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》提出“坚持产教融合，推动高职学校和行业企业形成命运共同体”。高职扩招是体现产教融合、校企合作共生的重要举措。产教融合涉及的是行业企业与高职院校的关系，不仅需要行业企业与高职院校在人才培养要求上相契合，还要求双方在教学过程、教学管理、学生质量评价等各方面相互融合。行业企业参与高职院校治理过程是产教融合的一个重要方面。扩招后，高职院校与行业企业有了更多的关系，很多学生边工作边学习，这也导致高职院校治理对行业企业的影响更为直接和明显。
扩招后的行业企业既受高职院校治理的影响，也是参与高职院校治理的主体力量，对于高职院校治理的开展具有重要意义。如何激发它们全程、主动地参与治理，是推动高职院校治理体系优化必须解决的问题。与高职院校相比，行业企业最为关注的因素有两点：一是人力资源，二是经济利益。要激励行业企业参与高职院校治理，需要在这两方面下功夫。在人力资源方面，高职院校不仅要在人才培养目标、培养过程、评价评估方面需要行业企业的参与，更要实现为行业企业培养合格的技能型人才的目标;在经济利益方面，要对行业企业参与高职院校治理进行鼓励，如实行免税政策、低价租地、低息贷款等。当然，行业企业参与高职院校治理的过程要受到法律保障，体现合法性与程序性。
3.评价的多维化促进治理工具创新。扩招后的学生群体结构发生变化，高职院校的教学过程、人才培养标准、人才评价体系会有相应的变化，对高职院校治理也会有不同的评价。对治理的评价是治理的重要组成部分，正确反映高职院校治理的评价可以反过来促进高职院校治理的改善。对院校治理的评价本身就是一项复杂的工作，有从学生发展角度开展的评价，有从学校发展水平角度开展的评价，还有从服务地方经济水平角度开展的评价。单一取向的评价维度已逐渐被现代高职院校治理评价所抛弃，评价多维化是主要的发展趋势。一是丰富评价内容。学生评价、院校评价、服务经济水平评价等都要有综合体现，这样才能体现治理各主体的利益诉求。二是评价方式要多样。内外评价要兼顾，更重要的引入第三方评价机制，从客观角度反映高职院校治理效果。三是维度要长远。从长远角度全盘考虑治理效果，才能对改善治理有帮助。四是评价过程要透明。多元主体参与的高职院校治理，必须在治理评价过程中体现透明度，这样才能保证公平公正，畅通各主体的利益诉求通道，激励各利益主体参与高职院校治理。
扩招后高职院校治理评价的多维化发展可以促进治理工具的创新。首先，治理工具的选择要充分体现个性化。扩招后治理范围复杂，不同高职院校面对的治理情况不同。“‘质量型’扩招不是学生人数增加的扩招，扩招的院校和专业必须与产业转型升级的要求匹配，而非任意地扩大规模” ⑨，甚至不同层次的高职院校扩招对接的产业及区域链是不同的。因此，要根据不同院校的实际情况选择治理工具，体现高职院校治理为个性化需求服务的理念。其次，治理工具的选择要体现信息化。与传统治理相比，扩招后治理的空间扩大、对象多元，仅仅依靠传统的治理工具已经无法满足治理现状的变化，为此，可以通过视频会议、数据共享、一体化办公等信息化治理工具，提升治理的能力与效率。
三、扩招后改善高职院校治理的对策
总结扩招后高职院校治理可能面对的问题，在理论层面上预先判断，可为实践提供一定的思路与方法。以问题为导向，带着问题重新认识扩招后的高职院校治理，有利于创新治理思维、拓展治理视野、提升治理能力、丰富治理方式。 1.转变治理理念，以多元共治为基石。“治理的核心要义是多元参与，共同治理。”⑩“从国外高等教育与利益相关者互动关系生成的历史可知，高等教育要迈入‘利益相关者共同治理’阶段：一方面需要高等教育外部环境的刺激，如增加高校自筹经费的压力、外部治理模式的变革等;另一方面需要高校内部治理理念的转变，主动向利益相关者赋权等。”11长期以来，我国高职院校治理借鉴的是普通高等学校的治理理念。尽管两者在治理体系上存在一定的差别，但不可否认，它们在治理理念层面有共通性，即都是利益相关者参与的共同治理。扩招后，高职院校治理中利益相关者之间的博弈关系更加复杂，在实践中尤其要加快落实多元共治的治理理念。
在多元共治理念的指导下，扩招后高职院校的治理体系需要不断完善，充分赋予非管理层级如各级教学单位、二级学院参与治理的权利，保障它们的自主权，畅通它们与管理层级平等沟通的渠道。在组织机制上，建立利益相关者共同参与治理的机制，搭建共同治理的平台，激励学生、行业企业及教职工参与治理。要保证治理过程的公开透明，积极引入相应的监督与评价机制。政府要发挥引领及保障作用，为高职院校治理做好服务工作，实现自身角色的转换。“职业教育开放发展意味着职业教育面向市场、企业、行业、社会和国际开放办学，实现职业教育资源供给多元化，促进职业教育体制机制的改革创新，进而切实满足人民群众的多样化教育需求。”12扩招后的高职院校不再提供整齐划一的教育，将为广大多样的群体提供适合他们的教育，高职教育将在个性化服务上得到更多的发展，在治理层面关注不同群体的不同需求，多元共治理念应该成为高职院校治理的基石。只有这样，高职院校才能调动一切可以调动的资源参与办学，真正将高职教育与社会需求、人民需要紧密结合起来，成为人民满意和有吸引力的教育。
2.明晰治理目标，以产教融合为方向。利益相关者的多元共治并不意味着高职院校治理目标的多样化，相反，需要围绕一个清晰的共同目标即产教融合进行开展。利益相关者参与高职院校治理的出发点是不同的，扩招后这种现象更为明显。因此，明晰并统一治理目标，是实现利益相关者共同诉求的途径，能够最大程度地调动利益相关者参与治理过程，实现治理目的。
“产教融合是提高我国职业教育体系现代化水平的关键所在，也是确保技术技能人才培养质量的根本所在。”13对于扩招后的高职院校来说，产教融合是必须坚持的治理目标，现阶段需要解决的问题是如何达成此目标。以产教融合为治理目标，首先，必须打破政府包办高职教育的局面，积极发挥多元主体参与高职院校治理的作用，尊重高职教育的发展规律，将产教融合作为多元主体参与治理的“利益共生点”基调，协调好不同主体的利益需求。其次，扩招后的高职院校要依据专业特色、学校发展水平及服务对象精准定位，有针对性地为行业企业培养人才，与行业企业实现资源的集约与共享，依据产教融合程度进行多元共治。最后，行业企业必须认识到：高职教育与行业企业息息相关，高职教育服务行业企业，行业企业也要反哺高职教育。除了政策的支持与鼓励以外，行业企业在参与高职院校治理的过程中也要有一定的情怀，体现责任与担当，积极发挥自身在多元治理过程中的能动作用，推进产教深度融合。
3.创新治理方式，以效率提升为关键。创新高职院校治理方式既能满足参与高职院校治理的各利益相关者的需要，又能充分调动参与程度不高的各利益相关者主动参与治理，使各利益相关者都能在高职院校治理过程中合理表达各自的诉求，最后达到治理目标的一致。治理方式的创新，可以使高职院校与社会的联系更为紧密，变传统的院校要求社会的供给发展模式为院校反映社会的需求发展模式，依托广泛的行业企业资源，深化产教深度融合，使高职院校与行业企业成为真正的命运共同体。
无论是扩招带来的治理范围、治理主体、治理模式的变化，还是高职院校治理体系建设、类型发展的需要，都需要高职院校创新治理方式，提升治理效率。要达到以上目的，需做到两点：一是要结合高职院校自身的实际情况，体现出整个高职院校的协同化发展，形成院校发展的合力;二是要充分发挥院校内外各个因素的作用，使它们相互影响、相关促进。只有这样，高职院校治理才能在看似零碎、松散的情况下，统筹校内校外“一盘棋”，实现高职院校最优发展。
4.优化治理环境，以机制创新为保障。落实治理理念、提升治理能力、创新治理方式，都需要优化治理环境，加强治理保障。明确利益相关者共同治理的规章制度，可以为扩招后的高职院校治理提供可靠的依据。规章制度的制定，既要符合现有的国家法律法规，又要对利益相关者的权利与义务进行明确划分，处理好内部与外部的关系，体现权利与利益的均衡。要理顺政府、高校、行业企业等利益相关者之间的关系，保障高职院办学自主权，减少对政府的依赖，鼓励行业企业等群体主动参与治理，构建符合现代高职院校发展的治理新机制。此外，要营造高职院校利益相关者积极参与治理的氛围，破除治理的传统偏见。要在全社会形成基本的认知，即高职院校的利益相关者必须参与高职院校治理，形成非传统治理者参与治理过程的社会文化。最后，要健全高职院校治理的监督机制，同时进行内外部监督，引入第三方监督与评价，多维度对扩招后的高职院校治理效果进行评估，以期达到治理效果评估的科学化、最优化与合理化，实现改善和提升高职院校治理水平的目标。
[注释]
①吴一鸣.高等职业教育扩招的冲击与应对[J].当代职业教育，2019（3）：11-12.
②陈发军.复杂性理论视角下高职院校治理结构改革策略[J].中国职业技术教育，2018（21）：18.
③肖凤翔，肖艳婷.高职院校治理之维：研究综述及展望[J].职教論坛，2018（5）：13.
④李玉静.建立多元主体共同参与的职业教育治理体系[J].职业技术教育，2014（7）：1.
⑤张子谕.高职扩招百万，面临6.5万名高职教师，尤其是“双师型”教师的缺口——“工匠之师”怎样锻造？[EB/OL].（2019-10-30）[2019-12-10].https：//www.tech.net.cn/news/show-89680.html.
⑥徐国庆.确立职业教育的类型属性是现代职业教育体系建设的根本需要[J].华东师范大学学报：教育科学版，2020（1）：9.
⑦严文清.中国大学治理结构研究[M].北京：人民出版社，2011：14.
⑧（美）爱德华·弗里曼，杰弗里·哈里森，安德鲁·威克斯，等.利益相关者理论：现状与展望[M].盛亚，李靖华，王节祥，等，译.北京：知识产权出版社，2013：53.
⑨匡瑛，石伟平.论高职百万扩招的政策意图、内涵实质与实现路径[J].中国高教研究，2019（5）：94.
⑩张继延，陆先亮.大学内部治理体系现代化：理念、路径及内容[J].江苏高教，2017（11）：42.
11焦磊.高等教育利益相关者理论研究的进路[J].高教发展与评估，2018（4）：6.
12柳燕，李汉学.教育新发展理念下的高职院校治理改革[J].教育与职业，2017（5）：18.
13石伟平，郝天聪.产教深度融合 校企双元育人——《国家职业教育改革实施方案》解读[J].中国职业技术教育，2019（7）：95.
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