宏观审慎政策下国家审计防范系统性金融风险路径分析

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　　[摘 要] 自美国次贷危机后，我国乃至全球金融监管的主要方向以关注系统性金融风险的宏观审慎监管为核心，为此中央银行密切关注经济形势，实时调整相关政策，构建货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架，进一步完善宏观审慎管理体系，在此模式下，识别系统性金融风险、维护金融系统稳定是国家审计发挥“免疫”功能、促进国家治理的现实选择。因此本文将围绕宏观审慎政策，对国家审计的制度优势与路径选择进行探讨。
　　[关键词] 国家审计;系统性金融风险;宏观审慎政策
　　[中图分类号] F230 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）05-0181-03
　　一、引言
　　党的十九大报告明确指出，要健全货币政策与宏观审慎政策双支柱调控体系，牢牢守住不发生系统性金融风险的防线。双支柱模式下，全方位多元化的确保金融系统健康稳定发展，尽管目前的监督框架改革强化了金融监管主体之间的协调，但对于防范系统性金融风险还需要继续的完善和改进，目前我国系统性金融风险突出，防范化解系统性金融风险成为当前监管的首要目标，我国国家审计制度应重点关注该目标并不断完善，充分发挥其独立性、权威性、专业性等特性。
　　自2008年金融危机以来，金融监管显现出诸多弊端，为了有效应对系统性金融风险，各国政府开始重构监管框架，探索改革金融监管制度革新，逐渐重视宏观审慎原则，2009年G20峰会提出宏观审慎监管的重要性，同年在我国央行首次提出“宏观审慎”一词，用于防范系统性金融风险的监管调控中。近年来，我国逐渐形成宏观审慎评估体系，通过对其指标进行分析，加强逆周期调节以及系统性金融风险的防范，由此可见，构建“双支柱”体系、完善宏观审慎原则、防范系统性金融风险成为我国监管的主要方向，国家审计在此之间充分发挥作用，推进国家治理现代化，因此本文研究有利于破除和化解影响我国社会经济发展中金融风险，对创建制度化审计约束长效运行机制具有理论价值与现实意义。
　　二、宏观审慎政策下国家审计防范系统性金融风险现状
　　（一）国家审计防范系统性金融风险的框架
　　国家审计作为推进国家治理的重要途径，其具有的权威性、独立性以及专业性等特征，充分发挥防范系统性金融风险的作用，有助于宏观审慎政策目标的实现。国家审计维持金融稳定健康发展的框架内容包括评价金融机构内部控制治理情况、提供预警信息、宏观政策的履行能力等，发挥预防、揭示与抵御系统性金融风险的作用。国家审计应遵循经济发展变革趋势，立足于满足宏观审慎监管框架的运行需求，发挥国家审计的优势，形成对监管框架实施的支撑。
　　秉持“分析为前提-评估为基础-应对为根本”的主体思路，坚守国家审计防范系统性金融风险的框架，通过评价金融机构的内部控制，发挥预防系统性金融风险的作用;通过评价宏观政策调控与政府干预行为，为预警机制提供信息;通过评价央行货币政策以及其他监管机构政策的执行情况，防范系统性金融风险。
　　（二）宏观审慎监管政策面临的挑战
　　2018年银保合并形成“一行两会”是我国金融监管体制的重大改革，代表着我国金融混业监管做出重要的决策。现阶段系统性金融风险的防范和制度建设还有所欠缺，混业监管模式正逐步走向正轨，但其复杂的内部环境、内部结构、利益冲突以及监管不平衡不协调等问题逐渐暴露，使得防范系统性金融风险的难度越来越大，相关制度的建设仍不够完善，甚至处于真空阶段，风险防范的措施不到位、不科学、不完善，金融机制滞后，法律法规不健全等诸多问题。
　　影响系统性金融风险的宏观因素较多，潜在风险扩大。首先经济增长方式不合理、经济结构不科学、经济发展不协调，对金融体系尤其是银行信贷业务产生严重的负面影响;其次地方政府债券、证券公司、社会保障资金以及公开私募的基金等涉及金额较大、影响广泛，成为形成系统性金融风险的主要要素;其次经济全球化，国际资本的暗中涌动，国际化进程发展迅猛，使得我国金融行业与发达国家的关联度不断深化，增加了我国金融行業的不确定性和潜在风险;最后金融机构、金融系统本身存在内生冲击，构成潜在的系统性金融风险。
　　三、国家审计防范系统性金融风险制度优势
　　（一）国家审计具有最高监管效力
　　我国《宪法》规定了国家审计的法律地位，因此我国国家审计比其他金融监管机构更具有权威性，实行的审计监管模式属于最高效力的监管模式。同时，国家审计独立于金融机构以及金融监管机构，与其没有管理上的关系和财政上的联系，保证了国家审计客观公正的行使审计监督权，从监督职责角度来看，国家审计具有更权威的监管力度。
　　（二）国家审计具有广泛的监管范围
　　近年来为弥补监管欠缺，我国成立金融稳定委员会，将银行业和保险业监管机构合并，由“一行三会”转变为“一行两会”的监管模式，适应了我国经济体制的改革，由于国家审计监管属于最高效力的监管，在“一行两会”的基础上，不受监管模式的制约，对其进行每年一次的监督，对其监管者进行监管，充分发挥综合监管的作用，体现国家审计“全覆盖”的特征，对整个金融行业进行全方位的审计监督，从全面、系统甚至关联性的角度提出建设意见。
　　国家审计除了审计金融监管机构等常规审计工作，还针对宏观层面金融管理存在的问题，开展了专项金融审计，以此在一定范围内获取审计证据，提出指导性的审计建议，有利于形成监管合力，及时发现和防范化解顺周期效应引发的系统性金融风险，使得国家审计具有更为广泛的监管范围。
　　（三）国家审计具有自上而下的双线监管模式
　　金融机构的功能和经营模式越来越同质化，类似的金融资产也会产生类似的风险，使其与整个金融业连接，具有传染性和联动性，金融机构这种功能特点，要求宏观审慎监管更加注重隐藏在金融系统内部的共同风险，在某一时刻引发累计的系统性金融风险，采用自上而下的监管模式。国家审计的监管模式与宏观审慎监管的监管模式保持一致，有助于从源头识别金融风险、防范系统性金融风险、为维护金融安全提供制度保障。 　　四、国家审计防范系统性金融风险路径选择
　　（一）开展金融监管绩效审计
　　开展金融监管绩效审计，充分发挥国家审计的建设性作用，国家审计应致力于对金融监管的再监督，应将审计重点放在监管部门对系统性金融风险的防范措施和成效上，注重对金融监管效率性、效果性以及经济性进行分析和评价。绩效审计作为国家治理的重要组成部分，对绩效审计结果的充分利用有助于深层次揭示和预防风险，有助于宏观审慎政策框架的稳健运行。
　　首先，对各金融监管机构的制度政策是否完善有效、监管方式是否灵活、监管成本是否合理、是否存在监管盲区或重复监管的现象进行审计;其次，国家审计还应积极探索对宏观审慎政策框架实施绩效审计的方式方法，有助于解决混业监管模式下存在的衍生问题，实现跨机构、跨领域和跨市场的协调监管;再次，推动建立集中统一的金融监管体制，以经济责任为核心，通过不断完善和创新审计目标、审计内容以及审计方式，实施宏观审慎监管，提高监管工作的效率，实现国家审计防范系统性金融风险的重要方式;最后，对金融监管部门实施的控制措施、国家审计机关出台的制度执行情况进行审计。不断提出完善金融体制建设、宏观层面经济调整的建设性意见。
　　（二）完善国家审计与金融监管机构协作机制
　　我国国家审计与金融监管协作机制是实践的产物，在面对金融系统中对重大违法违规问题进行揭示和治理时，两者的目标是一致的，仅在治理对象、所处地位以及开展工作的程序和方法有所差异，由于国家审计未被纳入金融监管体系中，国家审计与监管当局间缺乏沟通和交流，致使国家审计未能得到充分的利用，造成监管信息重叠和资源浪费。随着金融监管与国家审计逐渐形成一体化的国际发展趋势，金融监管离不开国家审计，国际审计亦离不开金融监管，整合国家审计和金融监管的合力，加大资源信息共享力度，发挥各自领域的专业优势，实现协同效应，实现全面防范系统性金融风险，避免监管空白和重复监管，促进维护金融安全与防范系统性金融风险的协调。
　　首先在宏观审慎政策框架下，国家审计与金融监管协作更加紧密，有关部门在此基础上，继续创新探索新的协调内容和监管模式;其次建立包括政府、审计机关、金融机构、金融监管机构、社会公众以及媒体在内的多主体、多层次的协作形式;再次在金融宏观审慎框架下构建大金融监管体系，包括国家审计机关开展独立审计监督、金融监管机构开展监管工作、金融机构开展内部审计等活动，国家审计充分发挥监督、政策评价、绩效审计的作用;最后实现金融监管与国家审计处理和惩戒相协调，监管过程通过利用审计结果提升监管的效率与效果。
　　（三）加强宏观审慎分析科学预警系统性金融风险
　　国家审计与宏观审慎政策相辅相成，央行通过不断完善宏观审慎政策来及时预警，为国家审计的审计重点划定范围，高效地防范系统性金融风险。审计机关通过对国家审计结果的利用，构建科学预警体系，对系统性金融风险进行识别、分析、评估来实现预警，为采取宏观审慎政策提供依据，国家审计的优势不是系统性金融风险评估模型的构建，而是对相关信息和数据进行有效的分析。
　　首先，央行应不断完善宏观审慎政策分析，积极探索更加适用于分析和评估金融系统风险的模型和方法，及时有效的预警防范风险;其次，重点关注审计过程中诱发系统性金融风险的要素，利用相关预警指标对其进行测量;最后，根据金融业运行的状况、运行变化，及时扩大系统性金融风险的监测范围，对风险预警指标和风险状况进行动态分析，提高风险预警的量化分析能力，有效的防范化解系统性金融风险。
　　（四）创新宏观审慎工具增强政策的可用性
　　宏观审慎政策的工具是预防系统性金融风险和金融系统本身的脆弱性的必要手段，宏观审慎政策可以有针对性的防范和化解系统性金融风险，完善货币政策在兼顾金融稳定目标时可能带来的不利影响，但目前我国还缺乏有效的宏观审慎工具，因此应加强宏观审慎工具的研究，使其宏观审慎政策能够落实到实际工作当中，对实现宏观审慎监管目标和完善制度具有至关重要的作用。
　　（五）构建立体化网络框架和审计信息化平台
　　善于运用“金审工程”建设成果，建立审计数据汇总和分析平台，国家审计机关充分利用数据信息优势，从整体角度防范系统性金融风险的发生。首先要保持国家审计与宏观审慎监管机构的密切联系，在网络建设的基础上加强信息共享，国家审计充分利用审计系统专网，构建纵向上层衔接国家审计署、金融审计司，下联各审计监管部门，横联各金融机构的立体化网络框架，促进宏观审慎监管信息与微观层面的相关信息及时有效、全面沟通，为防范系统性金融风险提供预警信息、国家审计政策与法规、经济审计局势的转变趋势等，奠定信息共享的基础;其次各金融监管机构存在信息差异化、金融体系各行业存在差异、数据整合模式差异化等，国家审计应充分利用联网系统规范金融信息和格式标准化，为信息共享清除障碍;最后对重要的金融机构建立审计数据和信息整合分析平台，充分利用大数据的优势，加强重点分析金融系统电子数据的能力，深入分析跨行业、跨机构金融电子数据实现金融电子数据，更及时、准确的识别系统性金融风险，从而在防范系统性金融风险时能够更迅速的反应并作出更好的决策。
　　（六）推行风险导向审计治理机制运行
　　在我国经济转型、宏观政策实施的大环境下，应明确金融领域存在的系统性金融风险的不可忽视性，影子银行、房地产资产泡沫、证券市场以及各种非金融机构的金融活动在暗中涌动、缺乏监管，增加了我国系统性金融风险发生的可能性，威胁我国宏观经济的发展，因此推行以风险为导向的审计治理机制刻不容缓。
　　其一审计机关以及个人应充分适应风险导向审计模式，即“目标—风险—行为”首先确认审计目标，其次对审计目标实现过程中存在的潜在风险要素进行分析，并制定能管理这些风险要素的相关政策和控制程序，最后测试现存的控制措施能否有效的管理这些风险;其二通过与金融监管部门的协作机制，密切关注高风险领域，并根据风险评估模型确定审计重点、调整审计布署;其三審计机关应根据不同的审计项目的审计特征，选用使用的风险测度模型，创新评估方法不断培养金融数据的分析和挖掘能力;其四风险导向审计应重视对内部控制的评价，提高审计的效率和效果，同时将事后审计的监管模式转变为事前预警和事中的跟踪。国家审计机关作为宏观审慎政策的责任方之一，应将审计风险识别理念与控制理念贯穿审计过程中，推行风险导向审计治理机制的运行，有助于提升审计揭示风险的审查能力以及治理机制的水平，提高审计资源利用效率。
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　　[责任编辑：潘洪志]
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