PPP模式与地方政府债务治理
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摘要：近年来，我国地方政府债务规模增长较快。PPP模式作为政府和社会资本合作的工具，在兼顾公益性和效率性上有着不可替代的作用，同时能够解决地方政府的资金问题以及缓解地方政府的债务压力。本文以PPP模式化解地方政府债务的优势为出发点，对于我国规范和推进PPP模式提出有效建议。
关键词：PPP模式;地方政府债务;对策建议;
一、引言
党的十八届三中全会以后，PPP模式早我国已经引起了各方的重视和受到了前所未有的关注度。在十八届三中全会的会议中，明确指出处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题，让资源配置过程中让市场发挥决定性的作用。深化财税体制改革的主要内容为对于地方政府债务风险的管控。要求城市建设投融机制越来越规范和透明。允许地方政府拓宽城市建设融资渠道，让社会资本通过特许经营等方式来参与城市基础设施建设投资以及运营。PPP模式不仅从根本上符合十八届三中全会的精神，而且公私合作伙伴关系对于解决地方政府债务和融资难问题提供了一个很好的思路，也为治理地方政府债务的明确了一个方向。
二、PPP模式化解地方政府债务风险的优势
（一）减轻地方政府财政压力
PPP（政府和社会资本合作）模式中，通过使用者付费模式，成本支出不需要政府来承担，并且即使在项目成本高于使用者付费的情况下，政府也能通过分期付款来付费项目，来达到降低地方政府债务压力，减轻债务风险的目的。PPP模式对于规范政府行为有重要作用：以前我国地方政府并没有举债的权力，大多采取的方式是通过隐蔽的手段来进行融资贷款。这样做的弊端就是融资平台贷款过多，增加了我国地方政府的隐性负债。PPP模式的引入可以明确政府和市场的边界，对于政府的行为进行规范，进而释放市场的活力。PPP模式不仅对于减轻财政风险和平滑政府债务有着非常大的作用，这有助于减轻当前的政府支出压力。通过和政府债务相比我们可以发现，PPP模式融资实现政府对于资金的跨时间调度，有着很强的针对性，能够降低当期的财政风险。
（二）优化政府的预算管理、资产管理
根据目前的会计准则，政府预算和负债表必须纳入公共投资。从预算管理上，由于政府根据合同，对于社会资本在这个期限内进行合理付费。因此，政府在编制年度预算是要对由此产生的直接负债进行反映，预留出支付的空间，避免未来进行付费时由于当下的“财政幻觉”导致财务状况的恶化。在资产管理上，PPP模式中最核心的机制之一就是管理权与运营权的分离，这是“政企分开”的理念所独有的。PPP项目能够督促合同方加强履约，这是由于PPP项目对于特许经营的年限等事项都有着非常明确的书面合同约定。
（三）提高项目效率，防范债务风险
PPP模式能够充分利用政府和企业各自的比较优势，双方进行合作，将自己最擅长的风险进行分担，从而项目整体的风险最小化，从而能够达到提高项目收益的目标。提高项目收益对于防范新增债务风险以及存量债务风险有着非常大的意义，PPP合同选择转让—经营—转让（TOT）的方式能够提高公共资产的运营效率，防范存量债务风险。PPP合同通过合理的风险分担机制，在新增项目中，能够在公共资产的各个环节提高效率，并且对于新增的债务风险进行防范。
三、推进我国PPP项目健康发展的对策建议
如前所述，PPP模式在我国的应用潜力十分巨大，并且能够最大限度地解决我国地方政府迅速增长的债务难题。但是其中存在的问题依然很多，为了促进我国PPP项目的健康发展，本文从以下几个角度对PPP项目的规范运行提出建议。
（一）增强契约意识，提升PPP項目质量
在PPP项目落地的过程当中，合同文本的规范十分重要。在PPP项目推广过程当中，一些地方存在PPP项目造假行为，这种行为是缺乏契约精神的。PPP项目的造假现象危害巨大，必须引起高度重视，进行严查。有的地方政府的政策和办法用政府承诺和项目包装来宣传，实则是以降低资金使用效率为代价，政策执行的效果也较差，会导致政府信誉下降，造成浪费社会资源的现象。因此地方政府应当树立契约精神，加强责任意识，把地方政府主要负责人和项目进行挂钩。也就是说如果被审批的项目没有按照之前上报的条件去执行，就会追究责任人的主要责任。性质严重的，追究法律责任。只有这样，才会有效杜绝造假现象的发生。
（二）设置专门的工作机构，培育专门人才
PPP项目的专业性较强，推广PPP项目的工作仅依靠地方政府现有的人员是不现实的，因此需要在人才培养和机构设置方面请投入更多的精力。根据发达国家的经验，PPP项目的规范顺利运行离不开有明确定位的PPP项目机构。以英国为例，在2011年就在财政部下设立了基础设施局。加拿大设有PPP项目办公室和PPP项目委员会。菲律宾有BOT中心来负责PPP项目。目前，财政部已经设立了一个叫中国财政学会公司合作专业委员会的PPP项目研究机构，从而在PPP学术研究方面具备了一定的基础。可以进一步，在此基础上进行升级成PPP项目管理机构，在全国设立相应的PPP项目管理机构，培养专门的人才，从而大力推进PPP模式在我国的应用。
（三）完善PPP立法，提供制度保障
明确PPP模式法律阶次，对于PPP模式立法显得尤为重要。较高的法律阶次对于清除层级较低的规定之间的不协调有着非常大大的意义。包括采取示范文本与合同自由结合的方式，明确PPP模式整个流程、各级负责部门等相关环节，对政府和社会资本采用PPP模式共同提供公共产品的权责进行明晰、行为进行规范。通过立法建立规范政府部门和鼓励、保障社会资本的法律体系，推行PPP模式相关的特许经营竞争机制、规范项目投资回报与补贴机制、健全公众对PPP模式及项目价格的监督机制等，以实现对公共利益的保障。针对解决地方政府债务问题，关于PPP模式应用的顶层设计在与预算与负债管理的衔接、激励约束机制的设计、政府担保条件、合同履行的监管、争议解决机制等方面亟待进一步明晰，以避免PPP模式不合理的运用致使其优势转化为问题，导致地方政府债务风险不减反增的后果。
（四）明确财政约束，加强监督管理
加强财政约束，对于PPP模式真正发挥其对缓解地方政府债务压力的作用有着非常重要的意义。以国际经验来看，政府对于PPP模式的支持的一般是通过成立担保基金等有限责任实体或结合其财务状况进行债务约束，以免项目风险转变为财政风险。如果我国借鉴相关国际经验，将 PPP项目归并到地方政府性债务集中管理，纳入全口径预算管理的政府性债务， 就需要建立起与预算管理、负债管理衔接的配套制度，对 PPP融资规模、特许经营年限、特许预期收益、回收资产现值终值等备案， 建立 PPP风险准备金制度。此外，在通过PPP化解债务过程中应当加强监督管理，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，从而发挥PPP在地方政府债务治理中的积极作用。
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作者简介：
孙怡晨（1994- ），男，汉族，陕西省西安市，吉林财经大学公共管理学院硕士研究生在读，研究方向：地方政府治理。
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