外部利益相关者视角下国家公园治理问题研究
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作者:赵越鸿 张壮
摘要：在国家公园治理中，社会力量作为外部利益相关者，其作用显得尤为重要。为实现由管理型国家公园治理向服务型国家公园治理转变，形成“国家公园—社会”的多元治理格局，应充分调动社会力量融入国家公园治理体系中。在建立国家公园与外部利益相关者沟通交流机制的基础之上，制定外部利益相关者的参与规则。与此同时，应加强社会力量的参与意识及自身建设，从而实现社会力量参与国家公园治理的最终目标。
关键词：国家公园治理;外部利益相关者;社会力量
一、引言
利益相关者理论是20世纪中后期在西方国家盛行的企业管理理论。利益相关者认为，公司是一种结合了多种利益相关者利益的组织。在这个组织中，涵盖了包括核心利益相关者股东、重要利益相关者公司员工及客户、一般利益相关者消费者等一切与公司生产经营业务相关联的利益相关者。利益相关者理论重新定义了公司股东与相关利益主体之间的关系，以利益相关者主体利益实现代替传统股东利益实现作为公司治理的首要目标，并充分考虑这些利益相关者参与公司治理的利益实现途径。将利益相关者理论引入国家公园治理体系中，国家公园利益相关者是指参与国家公园治理行为并影响国家公园治理目标实现的个人或群体，以及在国家公园目标实现过程中受到影响的个人和群体。国家公园作为一个非营利性组织，具有明显的利益相关者理论特征，其参与者都兼具一部分责任，但却没有任何一部分人对自己的行为负有全部责任。国家公园的利益相关者主要包括政府及其职能部门、旅游公司、国家公园工作人员、社会组织、媒体、社会公众、当地农牧民等等。国家公园利益相关者分为内部利益相关者和外部利益相关者两类。内部利益相关者主要是指直接参与国家公园治理的职能部门;外部利益相关者则非常广泛，但总体概括而言，分为政府与社会力量两大类。当前，我国现有10处国家公园体制试点，涉及12个省，总面积估算为22万平方公里左右，約占我国国土面积的5.5%。从必要性看，由国家直接进行国家公园管理转向多元主体共同参与国家公园治理是市场经济条件下提升国家公园治理水平、满足公众对生态公共产品需求的内在要求;是国家公园由政府及其职能部门的单一治理转向社会力量参与的多元治理的客观要求;是生态产品增强社会服务功能，更多地参与经济社会发展的现实要求;是改变垂直型国家公园管理模式，不断强化社会力量在国家公园治理参与程度的现实要求。
二、不同社会力量对国家公园治理的影响
核心利益相关者
国家公园的核心利益相关者是指与国家公园具有最紧密联系且对国家公园发展起到至关重要作用的个人或群体，主要包括政府、旅游公司、游客等等（本文主要就“核心利益相关者”中的政府进行讨论）。政府作为我国国家公园的出资人，具有制定我国生态文明政策及相关法律法规，并对国家公园事务（包括国家公园内部事务）进行管理的权限。比如对国家公园进行管理人员的任命、聘任、营运及维护经费的管理和使用、旅游事项的开展及游客行为的管理等事宜。政府对国家公园园区等级的评定、对园区管理的要求和控制，在很大程度上影响了国家公园的社会效应和经济效益。一个好的生态系统形成与完善需要国家对国家公园不断给予积极的引导和监督。政府部门作为国家公园的核心利益相关者，应尽可能地通过各种方式与国家公园建立一种良性互动关系，从而把握国家公园在生态文明建设过程中的发展方向。政府部门通过这样一种良性互动关系，制定出有利于国家公园发展的政策制度，提升国家公园生态文明建设及生态环境治理与保护水平，确保政府的执政理念与人民的生态文明需求保持一致。
重要利益相关者
国家公园的重要利益相关者是指虽不能像核心利益相关者那样关系紧密，但对国家公园的发展仍然具有明显决定性特征且与国家公园有着较为密切关系的个人或群体。主要包括旅游公司、游客、其他管理参与者等等。随着物质生活水平的提高，人们对生态产品的需求也随之不断增长，单一的政府投资已经远远不能满足国家公园快速发展的需要。长期以来，国家公园受其占地面积较广、维护成本较高、投入的资金回报率较低等因素影响，并不被社会资本所青睐。如何搭建社会资本与国家公园之间的合作平台，成为国家公园管理者急需解决的重要课题。旅游公司恰恰是社会资本与国家公园治理之间的重要桥梁之一。游客基于游玩的心情来到国家公园，其主要目的在于能够感受到自然的馈赠，能够在国家公园中享有良好的生态环境，从而提升自己的舒适程度。因此，他们最关心的是国家公园的生态产品服务能力。国家公园应尽量达到符合游客要求的生态服务水平，让游客享受更多生态服务，购买到使之身心感到愉悦的生态产品。国家公园工作人员与国家公园属同一利益共同体，二者之间利益是成正相关的，国家公园发展的好坏直接决定国家公园工作人员的收益高低。反之，国家公园工作人员的效率也决定了国家公园治理的好坏和发展的水平。因此，国家公园工作人员应属于国家公园的重要利益相关者。
一般利益相关者
国家公园一般利益相关者主要是指虽然与国家公园存在一定的利益相关关系，但对国家公园的生存和发展不起决定性作用，利益相关关系不具有明显特征的个人或群体，主要包括其他国家公园、社会组织、媒体、社会公众以及当地农牧民等等。一是其他国家公园。国家公园与国家公园之间，一方面可以相互学习和相互借鉴好的治理方式，另一方面也存在国家公园的差异化竞争。当前，许多国家公园都基于外部利益相关者视角，对其治理开展了多种多样的专业化建设。国家公园之间相互学习与借鉴经验，不仅有利于提高整体的生态文明建设程度，同时也可以更好地服务于当地的经济与社会建设，更有利于国家公园在竞争中革故鼎新不断壮大。二是社区、公益组织、团体等社会组织。在国家公园众多的外部利益相关者中，社区、公益组织、团体等社会组织的存在、运行、发展，虽并不直接参与国家公园治理行为，但仍会影响其产生的经济效益、社会效应和生态效果，因此作为外部环境的重要构成部分，在国家公园治理中处于较为重要的地位。这些社会组织参与国家公园治理的深度，标志着国家公园从单一模式向多元模式转变的程度。三是社会公众。社会公众在国家公园治理过程中往往充当了支持者、建设者、监督者、评论者等多种角色。其对于国家公园的参与程度对国家公园的声誉及发展程度都会产生一定程度的影响。四是媒体。媒体因其传播速度快和传播范围广的特点，成为国家公园的一般利益相关者。理论和实践也多次证明媒体报道会直接影响国家公园的社会形象和声誉。国家公园的秀丽景色、宜人风景以及良好生态需要媒体的广泛宣传才能被大众所知。此外，媒体是国家公园与社会公众之间的重要桥梁，是社会公众了解国家公园治理水平和治理能力的重要途径。由于国家公园外部利益相关者代表不同的利益群体，因此其对国家公园的利益诉求也不尽相同，与国家公园的利益诉求也存在一定的差异。因此，需要在国家公园与利益相关者之间寻求一种“帕累托最优”，以期达到双方互赢的状态，满足各方利益诉求。同时，为达到促进国家公园可持续发展的目标，应按照一定的规则，采用适当方式，优先满足权重占比较大的、排序在前的利益相关者的诉求，并在诸多利益相关者之间保持动态平衡。 三、社会力量参与国家公园治理的有效路径
建立健全社会投资与捐赠制度
随着我国生态文明建设意识的不断提升，国家公园的规模也在不断扩展，其建设、发展、维护及治理费用也随之不断增加。国家公园维护成本与实际收益差距较大已经成为制约国家公园发展的难题之一。在现有的多种筹措资金渠道中，社会投资与捐赠因其具有不可替代的可行性与优越性，成为解决国家公园资金问题的重要途径之一。因此，应建立健全社会投资与捐赠制度，畅通社会资本参与国家公园治理的渠道。一是制定社会投资参与国家公园治理的市场准入机制。积极探索促进国家公园建设与发展的优惠性政策是健全政府对国家公园的政策扶持的重要方法。近几年来，国家公园建设与发展促使我国生态文明建设迈入了快车道，为人民提供了丰富的生态产品。政府部门应顺势而为，加大对国家公园建设与发展的政策扶持力度。特别是在投资融资政策方面，应放开民营资本进入国家公园的各种限制，拓宽投融资渠道，鼓励公民、法人积极参与到国家公园治理中来。二是引入社会资本参与国家公园生态恢复治理区块相关项目建设。特许经营是当前应用范围最广的方法，允许社会资本参与与国家公园治理方向相一致的特许经营。特许经营是指通过签订合同，特许人将有权授予其他人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用，被特许人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。国家公园管理部门应重点承担特许经营授权人的职责，与当地居民或其他企业共同建立健全社会合作机制，参与经营国家公园内特许经营项目。三是要搭建社会捐赠平台，制定社会捐赠制度。以园区作为平台或载体，加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投入，建立健全社会投资和捐赠制度以及相关配套政策，吸收企业、公益组织和个人参与国家公园生态保护、建设与发展，为国家公园的发展提供助力。给予参与国家公园生态保护、建设和发展的企业、公益组织和个人以荣誉激励和物质奖励。
建立健全志愿服务机制
从国家公园的建设和发展来看，其所需参与治理的人员涉及范围较广，数量较多。当前的國家公园专业技术人员供给远远不能满足国家公园治理的现实需求。建立完善志愿者招募、注册、培训以及参与治理、服务记录、激励保障等志愿者服务机制可以适当补充国家公园工作人员缺口，有效缓解当前我国国家公园管理面积大、工作人员少、专业化程度较低的问题。此外，通过志愿者直接参与国家公园治理实践，快速提升自身生态文明意识及主人翁意识，从而提升公众对国家公园的认知程度和参与程度，进而提升社会各界对生态环境保护的主观意识。因此应着重从以下几个方面建立健全志愿者服务机制。一是建立完善志愿者招募制度。从国家公园志愿者服务的总体要求出发，认真做好志愿者注册、登记工作，全面掌握各类志愿者的数量、类别、特长等基本数据资料。充分发挥重点人群和重点领域的引领示范作用，通过志愿参与活动提升社会各界生态环保意识。二是做好志愿管理和业务培训工作。根据志愿者不同的业务分类，聘请专业人员对其进行相关知识及业务技能培训，从而达到提高志愿者服务水平和层次的目的。三是建立科学的考核评价机制。建立完善在册志愿者档案，实行志愿者动态管理制度，做好志愿者参与国家公园志愿活动的时长记录和统计工作，并在此基础上制定适当的志愿者激励保障制度，从而吸引社会各界志愿者，特别是青少年志愿者参与到国家公园志愿服务工作中来。在具体操作过程中应侧重以荣誉奖励为主、物质奖励为辅的激励机制。为参与志愿服务时长达到一个时间段的参与者颁发特定的证书奖励，同时将志愿者服务经费纳入财政预算，设立志愿者服务活动正常开展所需的专项经费。采用商家冠名宣传、国家公园提供场地、志愿服务时长积分换购三方合作共赢的方式，推进志愿者参与国家公园治理工作。
建立健全社会参与合作机制
在现代化管理体制下，在国家公园治理中建立社会参与合作机制，既可以营造良好的社会环境，同时也能充分保障公众的知情权。既可以培育公民的参与意识，又可以使得各类社会组织获得发展机遇，拓展国家公园治理的有效途径。一是建立国家公园与外部利益相关者的沟通交流机制。国家公园与其外部利益相关者之间的对话程度会直接影响到国家公园体制构建的程度及国家公园发展的快慢。我国国家公园虽已经进入到加快构建国家公园体制阶段，但国家公园本身与外部利益相关者之间的沟通交流机制仍处于比较欠缺的状态，亟待改善。因此，国家公园应主动作为，利用多种渠道，如对话协商、会议商讨、网络覆盖、电话信函、调研论坛、现场办公等多种形式，畅通彼此之间沟通交流的渠道，建立广泛而又畅通的沟通机制，充分发挥外部利益相关者参与国家公园治理的主动性和积极性，为解决国家公园治理过程中的疑难问题出谋划策。二是引入社区共建及与大专院校和科研机构合作机制。社区共建具有平台体系完善、成员参与度高的显著特征，是社会参与合作机制的重要组成部分，被广泛应用于社会力量参与社会管理的各个层面。因此，应在国家公园治理中引入社区共建机制，为社会力量参与国家公园治理提供渠道。在国家公园与其外部利益相关者之间建立一种相互信任且彼此促进的友好关系。三是搭建合作发展平台，鼓励大专院校和科研机构参与国家公园的规划设计、生态保护和科研监测，为国家公园建设发展提供科技支撑和技术服务。大专院校和科研机构是学术理论研究的主阵地。在国家公园治理实践过程中，理论与实践的结合，会提出更加行之有效的治理方法与治理途径，这将为国家公园治理起到积极的作用。因此应适当搭建合作发展平台，鼓励大专院校和科研机构参与到国家公园治理中来，为国家公园建设发展提供科技支撑和技术服务。
建立健全社会监督机制
社会监督是指社会公民和组织依据宪法和法律赋予的权利，在法律法规和职业道德规范的准绳之下，对执政党和政府的一切行为履行监督职能。在国家公园治理过程中，管理职能主要由政府职能部门承担，监督的职责则更多地由社会承担。社会监督的主体主要包括民主党派、社会团体、群众组织、公民个人以及大众传媒。为使社会更加充分有效地行使监督职能，充分保障社会公众的知情权和监督权，应重点从以下三个方面着手。一是要确保外部利益相关者的知情权。知情权是外部利益相关者获得其他权益的基础，只有在知情权获得充分保障的基础上，外部利益相关者才能够深度地参与国家公园的相关治理工作。因此，国家公园有必要树立牢固的“依法办园、以人为本、科学管理”的治园理念，建立健全国家公园利益相关者权益的制度与规范，把园务公开上升为国家公园管理的基本制度和根本规范。秉持法无禁止尽可公开的原则，对凡是涉及到国家公园外部利益相关者切实利益的事项，在法律授权下公开。二是健全外部利益相关者的参与规则。对国家公园核心利益相关者、重要利益相关者和一般利益相关者等外部利益相关者实施制度化、法治化管理。建立健全国家公园民意反馈、民主评议、议事决议、听证会等制度，从制度和程序方面保障外部利益相关者参与国家公园治理的权利。对国家公园外部利益相关者的参与范围和方式予以界定，使其既能够最大限度地参与国家公园治理活动，又能够推动国家公园广泛利用社会力量，保证多元主体在国家公园治理中实现共赢。三是社会力量应转变认识，加强自身建设，具备行使监督权力的能力。不断提升社会治理水平，提高参与国家公园治理的积极性。随着我国生态文明建设进程的不断推进，对于国家公园治理中的应用型人才无论是在数量方面还是在质量方面都提出了新的要求。然而就当前我国的国家公园自身的人才培养及国民教育和职业教育体系的人才培养而言，其对国家公园人才的供给远不能满足实际需要。培养出适应国家公园治理要求的应用型人才已经成为不容忽视的课题。因此，需要更多社会力量的参与作为人才补充。社会力量参与国家公园治理不仅有助于整个国家生态文明建设和生态保护的推进，也有助于他们借助与国家公园合作平台合作的机会开展课题研究，同时还可以使全社会增强生态保护意识，提升公民整体素质。
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