地方政府融资平台风险的法律控制研究
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作者: 刘亚莉
【摘要】地方政府融资平台风险日益积累，其背后存在着深层次的法律原因，只有明确界定地方政府融资平台的法律含义，规范地方政府融资平台的设立，定位地方政府融资平台的功能，加重政府担保行为的责任后果，才能从根本上建立起一套有利于地方政府融资平台规范发展的长效机制。
【关键词】地方政府融资平台 财政风险 金融风险 法律控制
目前，地方政府融资平台的财政风险和金融风险日益积累，引起社会各界的广泛关注，为此，有关主管部门也相继出台了各种行政措施。国务院为应对财政风险，出台了各项整改要求，旨在还原融资平台的公司面目，剥离现有融资平台的融资功能；同时，银监会实质上叫停了地方政府融资平台贷款。但是，由于地方政府融资平台的概念模糊以及行政措施短效性的特点，导致上述整改措施能否被地方政府完全和长期的贯彻实施存在很大的不确定性，同时，银监会叫停该类贷款也遭遇到来自银行和地方政府融资平台的抵触和规避。因此，虽然各项相关行政措施都是以打压融资平台为主，非常严厉并有针对性，起到了立竿见影的效果，但很多措施在实际执行中困难重重，即使得到完全贯彻也难保形成一种长效机制，因而并非地方政府融资平台的治本之策。目前必须从法律层面寻找原因并找到治本之策，才能从根本和长远上解决地方政府融资平台风险问题。
地方政府融资平台风险的法律原因剖析
政府还贷模式得到法律认可为融资平台产生提供了前提。政府融资平台的前身可以追溯至上世纪80年代，当时广东试推“贷款修路、收费还贷”的政府还贷模式。1988年交通部下发《贷款修建高等级公路和大型公路、桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，首次以部门规章的形式规范了此类政府贷款行为，实质上为政府融资搞基建提供了法律依据，也产生了示范性效应，当地方政府支出大于收入时，负债往往成为地方政府解决问题的重要手段，从而为融资平台的出现提供了可能。
法律禁止地方政府发债和贷款促生了公司制融资平台。分税制改革使得地方政府的财权和事权出现背离现象，地方政府财政收入能力有限，基本建设纳入地方政府的事权范围后使地方政府承担了较大的资金压力，加上地方政府追求地区经济高速增长、追求政绩等动因，政府融资需求进一步膨胀。但按照现行法律法规的规定，地方政府既不得自主发行地方政府债券，也不得向银行借款。地方政府紧张的财力和项目资金压力迫使政府必须寻找到有效的融资途径。国有独资公司为地方政府融资提供了合法载体，一方面，政府作为唯一股东独资拥有国有独资公司的股权而导致了国有独资公司行政上的“超强控制”倾向①。另一方面，法律并不限制政府设立国有独资公司的数量，各级政府甚至各级政府的职能部门都可设立多个国有独资公司，向多个金融机构同时申请并获得贷款。此外，由于公司在法律上具有独立人格，融资平台公司的债务不会纳入地方政府债务范围，使政府的显性债务大大降低。因此公司制地方政府融资平台应运而生。
政府担保及其责任后果缺少问责使融资平台成为融资市场中的宠儿。我国现行担保法律法规明确禁止政府担保，但事实上政府担保却屡见不鲜。究其原因，主要有两个，一是政府担保无效并不完全免除政府的清偿责任，根据《担保法》和《担保法司法解释》的规定，担保无效，债权人和担保人有过错的，担保人承担不超过二分之一的清偿责任。也就是说，即使政府担保最后被认定无效，银行仍然可以从政府获得债务人不能清偿部分的二分之一。二是政府提供担保被确认无效后，法律并不对责任人员进行追究，导致其代表政府做担保时没有任何风险意识和责任观念，表现出很强的随意性。“个别地方连人大常委会也去担保……到后来法院一张传票过来，才知道成为被告，现在有的地方政府、财政部门莫名其妙地当被告。”②因而政府担保及其责任后果缺少问责实质上助推了我国融资平台的飞速发展。
地方政府融资平台风险的法律控制建议
明确界定地方政府融资平台的法律含义――划清融资平台与公司的界限。地方政府融资平台并非法律概念，现有地方政府融资平台都是以国有独资公司形式出现的，但深入分析可知，政府融资平台并不具有公司的实质性特征。根据公司法理，公司应当具有营利性的本质特征，并以独立财产、独立责任和独立组织作为三大支柱。政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，多以公益项目为主，而不具有营利性；政府通常以土地、股权作价出资设立融资平台，政府与地方融资平台存在利益输送关系，很难实现融资平台公司在财产和责任上的独立；在成立后，政府并不为融资平台设立独立的组织，而是由政府官员兼任其中的必要岗位，在组织上也没有独立性可言。因此政府融资平台即使具有公司的形式，也并不具备公司的实质，政府融资平台不应采取公司形式。
实际上，我国早期出现的融资平台并不是以公司的形式出现的，在分税制确立之初，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室一类的机构，对市政建设进行统一规划和领导，这种机构实质上是政府的一个职能部门，既有政府之名又具政府之实，是名副其实的政府融资平台。应然视角下，政府融资平台为承担政府投资项目融资功能的机关法人分支机构，其权利义务应由设立融资平台的相应政府机构来承担。
规范地方政府融资平台的设立――建立一级政府一个融资平台的体系。为保证投资者和金融机构准确判断融资平台与相应级别政府的关系，应当从立法上建立政府融资平台的注册登记制度，设定地方政府融资平台的注册登记程序，由地方政府债务管理机构行使注册登记管理职能。目前，各国通常采取两种模式在中央层次建立地方政府债务管理机构。第一种模式是将地方政府债务管理机构内设于财政部，地方政府债务全部由财政部统一管理，这是目前多数国家的做法。第二种模式是地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报相关情况。③我国宜采用第一种模式，在财政部内部设立地方政府债务管理机构，统一管理全国的地方政府债务。注册登记制度不仅有利于地方政府融资平台的归口管理，而且可以有效的杜绝各地方政府通过多设融资平台多头举债的问题，保证融资平台与相应政府关系的信息公开，有利于地方各级政府的债务监督。
定位地方政府融资平台的功能――建立政府公益性项目的融资机制。目前，我国各级地方政府融资平台的功能定位不清。具体表现在两个方面：一是地方政府融资平台既执行融资决策，又负责项目管理。由于很多地方政府融资平台并不具有真正的组织机构，很多项目需要由其他公司具体承建，造成实践中大量存在借款人与用款人不一致的问题；二是地方政府融资平台既承建无收益项目，如绿地、公园建设，又包揽有收益项目，如高速公路、电厂等，导致融资平台自身成为营利性和公益性的矛盾体，很难界定其功能角色。
笔者认为，地方政府融资平台的应然角色是地方债务融资管理执行机构。在地方债务融资决策机构作出融资决策时，由地方政府融资平台具体负责执行融资决策，具体职能包括代表地方政府具体实施融资方案，开展地方债务的总量控制和结构控制，登记债务资料并建立风险档案，确定政府责任以及组织沟通协调等。至于具体的政府投资项目管理应由主管项目的政府职能部门负责，包括项目的收集整理和评价，预测项目资金需求，设计取得方式，发债业务申请以及举债后的跟踪管理等。以形成一个融资决策、融资执行和项目管理相统一的政府投资项目融资建设体系。
加重政府担保行为的责任后果――遏制政府担保泛滥的趋势。由于政府的职责是依法行使职权，进行日常的公务活动，不应直接参与经济活动，因而我国法律明确禁止政府担保，但在政府担保被认定无效后仍然要求政府承担一定的清偿责任并不符合禁止政府担保的立法意图。况且，因为债权人是在明知违法的情况下接受政府担保的，其本身已经存在过错，有过错者不能因其过错行为获益，由此造成的损失应当由债权人自行承担。因此，为有效制止政府担保的行为，应当取消政府担保的民事责任，代之以相关政府担保部门的行政责任甚至刑事责任。这样政府担保不仅对金融机构丧失了吸引力，而且也能够有效抑制政府担保的冲动和泛滥。
小 结
我国地方政府融资平台的急速膨胀是地方政府融资冲动的集中反映，正如法律禁止地方政府举债并不能实现地方政府无债一样，强行剥离地方政府融资平台的融资功能并不能从根本上解决地方政府举债的风险。地方政府融资平台并非新生事物，也非我国独有之特色，我国应以此次大规模清理整顿为契机，从根本上修改相应的法律法规，明确地方融资平台的含义、地位、职能以及法律地位等，从而明晰地方政府融资平台与政府的关系，有堵有疏，在服务地方政府举债的同时，实现对地方政府融资平台风险的法律控制。（作者单位：中国矿业大学；本文获得中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目编号：2009QW04）
注释
①何维达：《公司治理结构的理论与案例》，北京：经济科学出版社，1998年，第90页。
②《地方政府债务研究》，北京：经济科学出版社, 2004年，第8页。
③李萍：《地方政府债务管理：国际比较借鉴》，北京：中国财政经济出版社，2009年，第32页。
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