我国社团组织生成的制度需求与制度供给要素简析

来源:用户上传      作者: 黄粹

　　[摘要]新制度经济学认为，制度变迁的产生要有需求和供给的双重要素。社团组织作为一种制度安排，其生成亦是需求和供给的双重结合：体制改革后政府及社会领域需要有更多的社团组织承接和弥补其职能，积极的社团活动家和政府官员成为社团主要的制度供给主体。但相对需求而言，我国社团组织的制度供给能力仍显不足。提高社团组织的制度供给能力，需要改善社团的管理体制、提高整个社会的自主结社意识。
　　[关键词]社团；制度；需求；供给
　　[中图分类号]D4　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2011)03－0090－03
　　
　　社团作为一种制度安排，大量兴起于改革开放之后。对于社团的需求，也可简单概括为：只有再创设一种新的制度安排，体制转轨所带来的一系列新的需求才能得到满足，社会才能正常地向前发展。正如赛拉蒙所认为的，非营利领域的存在“是一种历史的偶然，但是也有其坚固的基础――市场机制局限中对公共需求的回应，政府机制中作为另一种独立的对市场缺陷的回应机制，民主社会所需要的在平等的个人中推进合作多元主义和自由的价值”。体制改革后，我国政治经济领域发生的一系列巨大变化产生了对社团组织的迫切需求。
　　
　　一、社团组织生成的制度需求要素
　　
　　在中国的改革开放基本国策不变的前提下，在其他制度环境基本稳定的条件下，对社团的制度需求主要来自于政府和社会两个方面，并且两方面的需求会日益强烈。
　　
　　(一)体制改革后政府需要新的制度安排承接其职能
　　就政府一方而言，政治体制改革和经济体制改革中政府权力的收缩需要新的制度安排来弥补政府移交下来的职责，才能有利于政府统治效能的进一步提高。政治体制改革中政府职能的转换使得下放下来的政府权力和职责需要新的制度或组织去承接，这样才不致使这种政府原始的职能出现空缺和真空，因此，与之相适应的各类社团组织必然承担了这种重任。诸如工会、妇联、共青团、科协等政治性社团在转型时期有了进一步的发展，并在功能和组织建设方面更加完善，更好地履行了其政治职能。这种政治性社团降低了政府的统治成本。
　　而经济体制改革中政企分开也使得政府可直接调配的各种资源日益匮乏或短缺，政府为保证其主要任务与目标的完成，必须将有限的资源集中配置到满足全社会公共需要的领域和环节中去，其结果就是兼顾不到许多具有特殊需求的个别领域，如此这些多样化的需求就需要相应的社团组织去满足。另外，政府出于自身宏观调控职责的考虑，既需要有相关的组织载体来具体承接过去政府供给的功能，又需要通过一定的组织载体来具体实施对大量分散企业的管理与调控。因此，组建各类组织，承担政府原始的调节和管理职能就成了企业和经济发展的必经环节。各种行业协会在这种条件下应运而生。经过加多年的发展，行业协会在促进企业发展、扩大经济合作乃至加强国际交往方面发挥了举足轻重的作用。
　　
　　(二)社会领域的新变化对多样性的社团组织存在着强烈需求
　　改革使得社会领域出现了多元化的利益主体和新的社会问题。满足多元化利益主体的需求和解决新的社会问题，需要更多的社会团体出现。正如奥尔森所言，“随着专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的社团，也会出现更多的社团，因为新生社团来满足社会需求是社会生活的基本特性”。具体而言，改革使得在政府一统天下的局面下人们被掩藏和被压制的各种兴趣和欲望得以展露出来，诸如具有学术兴趣的人希望能够有一个组织或团体以加强学术交流，体育爱好者们希望有成型的组织来为他们提供满足兴趣方面的方便，社区居民则希望拥有一个规范和谐的社区以建设更好的精神家园，凡此种种，不一而足。实际上，这一时期民众的各种需求是一个健康民主的社会所必然具备的，只不过在特殊的时期被压抑住了。
　　另外，改革开放也是个双刃剑，它既带来了经济的飞速发展和生产效率的极大提高，同时也导致了一些社会不公正的现象，出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。例如，贫富差距的扩大和贫困人口问题、流动人口及流动人口中的妇女儿童问题、失业人口的增多和城市贫困阶层的形成、性传播疾病与艾滋病问题、吸毒问题、拐卖妇女与儿童问题等等。完全通过政府或市场来解决这些问题是不可能的，因为市场本身并不能解决这些问题，而政府也不可能将全部精力都投入到解决这些问题上。在这种“市场失灵”和“政府失灵”的情况下，只有通过建立新的社会组织来弥补政府和市场的缺陷。而实践也证明了，各种社团组织在解决上述社会问题上确实具有政府和市场没有的优势，比如这些组织具有创新性、灵活性，能够更好地深入基层、了解社会，而且运作起来成本低、效率高。“近些年来，我国的非营利组织像青少年基金会、自然之友与地球村在教育与环保领域，爱德基金会在农村发展领域，中国扶贫基金会在扶贫领域，计划生育协会和人口福利基金会在人口控制领域，都发挥了重要的作用。”
　　
　　二、社团组织生成的制度供给要素
　　
　　仅有对制度的需求还并不能产生新的制度。实际上，仅就中国种类丰富的社团而言，制度供给的因素是不能一概而论的。但我们还是大致能够归纳出如下共同的要素：
　　
　　(一)积极的社团活动家
　　积极的社团活动家是社团制度供给的主体之一，积极行动的社团活动家是社团尤其是民办社团产生的重要条件。这些社团活动家也就是精英理论中所谓的“民间精英”。可以说，社团组织的成立在某种程度上就是由于某位或几位积极的社团活动家的不懈努力而促成的。每个社团活动家都具有不同的社会背景、社会资本和个人能力，但对社会公益的强烈关注是他们的共同特征。成功的社团活动家虽然可能在社团的经营方式上存在着一定的不足，但是他们的活动一般都反映了社会的强烈需要。通过个人的努力，社团活动家把社会的需要转变成社团的具体活动。这种社团活动家实际上就是诺斯所讲的“初级行为团体”，诺斯认为“初级行为团体就是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程，这一单位可能是单个人或由个人组成的团体，正是行动团体认识到存在一些收入，只要它们能改变安排的结构，这些收入就可能增加。任何一个初级行动团体的成员至少是一个熊彼特意义上的企业家……”
　　广州慧灵弱智服务机构的发展就是社团活动家反映社会需求的典型案例。孟维娜，广州慧灵和北京慧灵董事长，曾获“广州十大杰出公仆”、“广州市十大青年新闻人物”称号，并曾获“全国首届十大杰出青年”提名。20世纪80年代，孟女士创建中国第一家民办弱智服务机构的时候，公众和政府部门对这种社会服务的方式并不认同，但是，通过自己的不懈努力，广州慧灵不仅得到了合法的身份，而且得到了社会各界的大力支持和政府部门的褒奖。
　　
　　(二)政府官员
　　新制度经济学认为，从广义上来说，制度的供给主要来自国家。任何制度的变动都要经过国家

的认可，或是由国家来发动，或是经过国家的认定，一种制度变迁才能最终成功。因此，国家是制度的主要供给者。而政府是由在其中担任各种职务的政府官员构成的，所以实际上政府官员才是实存的制度供给主体。中国的政府官员具有特殊的身份，他既代表了政府部门的利益，又有自己本身的利益。因此他们的行为针对了政府和社会两种需求，实际上，他们是官办社团和半官办社团的主要供给主体。尤其在转型的特定时期，许多社团就是由政府直接发起的，很显然，这类社团当中的主要领导人也必然会是政府官员。另外，即使是在半官办社团当中，也存在着部分政府官员充任社团领导人的现象，这些社团由于在资金或其他方面对政府具有依赖性，因此还能充分利用这种政府官员在任的优势。
　　国际小母牛项目组织(中国办事处)的成立和发展就是政府官员实施社团制度供给的案例之一。许多政府官员对这个项目的承办不仅表现出了对公益事业的关注和重视，甚至他们彼此之间还争先负责该项目，表现出了对社团创办工作的热情和支持：HPI中国办事处最早设在四川省畜牧局内，作为一个编外的临时办公室，由时任四川省畜牧局外事处处长的濮家驺先生负责管理。
　　
　　三、提高社团供给能力的制度变迁路径
　　
　　综上，我国现阶段整个社会对社团组织存在着迫切的需求。但制度变迁的发生还要取决于整个社会的制度供给要素，当前积极的社团活动家和政府官员等制度供给主体已促成了许多社团的兴起。然而，与西方社团组织发达的国家相比，我国的社团组织自治性还不强、官办特性浓厚，许多社团的供给还满足不了对它的需求(如民间妇女组织)，也就是说，与需求相比，我国社团组织的供给相对不足。究其原因既有政治法律制度中双重管理规定的约束，又有非正式制度中结社意识淡漠等因素的影响。因此，提高我国社团组织的制度供给能力需要进行如下的制度变迁：
　　
　　(一)改革社团管理体制，逐步摆脱双重管理体制的严重约束
　　在我国，社团组织的成立和运作通常由业务主管单位和民政部门的双重许可和管理。《社会团体登记管理条例》对社团的成立审批和登记程序作了如下规定：“申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门的审查同意后，向登记管理机关申请登记。”众所周知，业务主管部门一般都是政府机构或其授权的组织，它的审查同意，是社团成立的先决条件。而作为登记管理机关的民政部门也是国务院管理有关社会行政事务的职能部门，是作为实体的政府机关，它拥有最后的审批权。也就是说，社团从审查到被批准成立要经过两层不同的政府机关的认定。不仅如此，社团在日常的运作过程中也要接受其业务主管部门和民政部门的管理。这些无疑都增加了社团组建和经营在程序上的难度。因此，提高我国社会的社团供给能力，可以尝试取消业务主管单位对社团的直接管理，使得业务主管单位由对个别社团实施的直接管理变成对该领域的行业管理，其内容包括制定社团的活动规范、监督社团实施规范等宏观层面。而对于社团内部的微观事务，则交给社团自身去处理，这样就可以逐渐提高社团的自主能力。如此，当社团的外部管理体制逐步放松而内部的自主能力日益增强时，整个社会组建社团就拥有了制度上的激励。
　　
　　(二)推进有利社团发展的非正式制度变迁，提高我国公民的自主结社意识
　　传统文化和意识形态等非正式制度对正式制度安排的变迁影响重大。我国公民自主结社意识淡漠、缺乏以结社来促发展的传统文化和思维习惯，这就影响了我国自下而上型的民办社团的发展。因此，政府可以加大意识形态教育的力度，培养结社理念、维权意识、团队精神、公益情操等符合公民社会发展和社团发育的意识形态、文化观念，在整个社会营造良好的结社环境。政府还可以对现有的民间社团取得的成绩进行宣传和奖励，在全社会树立结社的良好风尚，这样既可以使社团内的成员坚定其结社理念，发挥更大的热情为公益事业服务，又可以让社团外的成员逐渐接纳并习惯以结成社团的方式维护自身的权益。另外，发挥知识分子在非正式制度变迁中的主导作用也是十分必要的。知识分子不仅深谙传统文化的基本特征与本质，而且凭借其作为社会良心的道德素质，更乐于接受先进的文化潮流，因此是非正式制度变迁的积极推动者。政府可以为知识分子提供良好的言论和出版环境，允许其运用多样化的方式宣传社团精神，并鼓励他们从事相关的社团理论研究，以指导实际的社团发展工作。
　　
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　　[责任编辑：周志华]

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