公立高校股份制办学的可行性研究

来源:用户上传      作者: 王雪琴

　　[摘要]文章阐述公立高校办学体制中存在的一些突出问题，论证了公立高校股份制办学是解决上述突出问题的重要路径这一观点，最后提出公立高校股份制办学的具体运作设想。
　　[关键词]公立高校；公立高校股份制办学；办学体制
　　[作者简介]王雪琴，贵州师范大学经济与管理学院讲师，硕士，　贵州　贵阳550001
　　[中图分类号]G64；F121．26
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672－2728(2006)09－0089－04
　　制度是决定教育绩效的基本因素，制度上的创新能从根本上推动教育绩效的增长。公立高校股份制办学就是用较高效率水平的高等教育办学体制代替较低效率水平的高等教育办学体制的理论思考。
　　
　　一、公立高校办学体制存在的突出问题
　　
　　(一)公立高校运行机制与市场经济体制存在诸多冲突
　　我国公立高校的办学体制是一种高度集中的体制，国家或各级政府既是投资者，又是办学者，还是管理者，这种融投资者、办学者与管理者为一体的办学体制与计划经济实现了最紧密的结合，但与市场经济存在很多冲突，主要表现在以下几个方面：
　　1．市场经济是一种开放经济，要求融进一切愿意参与市场运行的主体。而我国公立高校是国家供给型的办学模式，“封闭的模式只能是使高等教育的全部活动局限在教育本身和学校内部”市场经济要求公立高校走出封闭，参与市场经济相关活动，尽最大可能释放高等教育的知识能量和技术能量。
　　2．市场经济是一种多元经济。我国公立高校的投资体制单一，是由国家(包括各级政府)以财政拨款直接出资办学，这与市场经济发展的多元经济明显不协调。随着非公有制经济成分的发展，多元的经济成分迅速增长，投资体制和办学形式多样化不但有可能，而且成为必然。我国公立高校的投资路径必须变单一性为多元化。
　　3．市场经济是一种具有独立的市场主体的经济。而我国公立高校实际上相应的办学自主权很少。公立高校要想进入市场，真正地参与到市场经济的运行中去，必须使其获得相应的法人资格。“从表现形式上看，我国高等学校已经是一个独立法人，但实际上，目前在相当大的程度上，并不具备企业在市场经济运行中的各种条件。各种有形或无形的限制仍然在制约着高等学校作为独立法人作用的发挥，高等学校的独立法人资格并没有在实践中得到充分的体现和运用”。
　　4．市场经济是一种效益至上的经济。而现行公立高校办学模式的高度集中模式，与市场经济的效益原则表现出明显的冲突。公立高等教育办学模式高度集中，政府通过行政命令配置教育资源，从而使教育资源配置不能取得应有的效益，并造成了极大的浪费。
　　
　　(二)产权问题
　　所有的制度安排中，最根本、最核心的是产权制度。在计划经济时期，教育是人人共享的一项福利，产权的概念无从谈起。但是市场经济时期，产权成为必须回答的问题。笔者认为我国公立高校存在着大量产权问题。
　　1．公立高校产权抽象化、模糊化、名义化，缺乏实质性产权主体，导致公立高校资产没有建立有限责任制，从而不能有效维护国有资产利益。我国公立高校的产权即为公有产权，即学校产权所有者为全体国民，是名义所有权。政府是公立高校公有产权代理人，由国民委托其代理管理学校，而政府作为中间委托人再委托学校校长为代理人来具体管理学校。公立高校产权公有，一旦资产管理群无视自己的行为对外部的影响，不计成本、只顾追逐利润，不当使用学校资产，将会上演又一幕“公共地悲剧”。
　　2．公立高校的产权属于公有产权，经济绩效低。根据现代产权理论，产权模糊总是与外部效应及不确定性相联系的。所谓外部效应就是一个或一些个人或单位付出努力或代价产生一定成果时，根本没有参与的得到了可察觉的利益(外部经济或称外部正效应)或损失(外部不经济)。公立高校产权归属不清，就意味着没有人对公立高校财产的价值具有排他性的所有权，从而行为人力图避免付费来享受外部正效应(搭便车行为)。因而，公共产权导致了很大的外部性，大大影响了经济绩效。
　　3．产权主体单一。它表现为公立高校的设立和投资行为都是由政府决定的。这样就无法吸纳其他产权主体，以致于外部资本难以进入。公立高校产权的唯一主体是政府，这种单一的产权结构不是优化的产权结构。
　　
　　(三)教育资金来源狭窄。办学经费短缺
　　当高等教育规模逐渐扩大、高等教育从精英教育向大众型教育转变的时候，无论是发展中国家还是发达国家，都不同程度地遇到了教育经费不足的问题。这种短缺一方面是因为公立高校教育财政支出庞大，另一方面也因为公立高校规模之大，需要用越来越多的资金来支持它的运转。经费的短缺不仅限制公立高校教育的规模，而且限制了教育在教学质量、科学研究水平等方面的发展。由于在短期内大幅度增加财政性教育经费投入可能性不大，因此完善高等教育投资的多元化，不断拓展经费的来源渠道，尽可能地吸收社会各方面的资金，带动投资体制改革成为当务之急。
　　
　　(四)不能很好应对加入WTO之后的教育外环境
　　面对开放的需求庞大的中国高等教育市场，国外各种教育机构纷纷在我国高等教育市场“抢滩登陆”。从而，我国的高等教育，不仅要面向国内市场，而且要面向国际市场。国内各教育机构和国际教育机构之间的竞争将是激烈的，不仅相互争夺“生源”。而且相互争夺教师资源的竞争将更加激烈。我们如何与国际力量展开竞争，并进而创造自己的优势，灵活的教育机制、实效的办学模式是我们所需要的。
　　
　　二、解决路径：公立高校股份制办学
　　
　　(一)公立高校股份制办学是教育资源市场配置的一种模式
　　公立高校股份制办学是把股份制这种市场化的资源配置方式用于公立高校教育资源的市场化配置中，是与市场相容的办学模式。
　　1．公立高校股份制办学是市场型办学模式。公立高校股份制办学模式不是供给型的封闭办学模式，而是参与市场经济相关活动、尽最大可能释放知识能量和技术能量的市场型办学模式，它建立了与开放经济的连接。
　　2．公立高校股份制办学打破了单一的国家投资体制，体现了多元经济的特征。教育股份制的资本的来源是一种开放型的多元主体结构，这改变了传统教育的设立和投资都由政府包办、社会总体资源配置不经济的情况。公立高校推行教育股份制实现了资本来源多元化，各种资本相互渗透，变成一个有着共同利益目标的整体，其实际就是建立教育的共同投资体制。
　　3．公立高校股份制办学是使学校成为真正的教育市场主体的重要途径。教育股份制的组织形式为明确学校法人身份，保证学校按教育规律自主办学提供了制度保证，凭借《公司法》的法律规范割断了投资人与学校之间的直接联系，任何一个投

资人都不得以个人身份直接干预学校活动。国家作为股东之一，只能间接行使所有者权力，而不能以行政命令直接干预营运，这样就卸除了政策性负担，使高校真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体。
　　4．公立高校股份制办学体现了市场经济资源合理配置与讲究效益的最高法则。公立高校股份制办学可将多个所有者集于一个经济实体中，把分散的、不同经济主体的资金集中起来统一运用。在这种制度下，资金的交融和要素的流动不是靠国家强制调拨的方式来实现，而是在自主结合和不改变资金所有权的前提下进行。各种资源跨部门、跨地区流动，从而使资源能够在全社会范围内得到优化配置；公立高校股份制办学有利于效益的实现：公立高校推行教育股份制，那么资本的募集、经营管理人员的聘任都面向社会自由选择，同时股东可以自由变换身份，管理人员也可以在学校内外自由流动，从而实现了产权主体和管理主体在整个社会范围内的优化配置，有利于克服因产权主体和管理主体无法自由选择和自由流动所带来的效率损失；分工和专业化也有利于提高效率。教育股份制通过所有者和管理者的分离，并把管理职能专业化到“经营者”――职业校长身上，而职业校长能熟练经营管理学校、合理配置学校内外各种教育资源，从而大大提高了学校经营效益；更有利于获得规模经济效益。公立高校股份制办学将社会的分散资本集中起来，有利于提高资本的运作效率，形成规模经济，从而产生规模经济效益，以适应市场竞争的需要。
　　
　　(二)公立高校股份制办学可以克服公共产权的弊端
　　公立高校合理的产权安排是其达到资源配置最优化的基本要求。公立高校推行教育股份制将引起一系列良性的产权变化：
　　1．使公立高校产权主体不再“虚置”，产权主体理所当然是拥有学校股权的股东。教育股份制出资人所有权和法人财产权的双重产权结构有利于克服公有学校中普遍存在的产权模糊的制度性缺陷。
　　2．提高了产权效率。股份制高校以独立法人主体的身份拥有独立的产权，新的产权或更具体的产权――法人产权出现；存在着双重产权分离：一重是，财产的终极所有权和法人所有权在股东和公司之间的分离。法人所有权保证了学校独立地支配和使用法人资产，有效地避免了因所有者变动对学校经营产生的影响。另一重是，财产的法人所有权与经营管理权在公司董事会与职业校长之间的分离。这种分离，为职业校长阶层的崛起和成长创造了条件。相对于过去真正的“经营者”――职业校长缺位的传统办学模式来说，无疑是一个很大的进步。通过以上双重产权分离，优化了产权结构。
　　3．有利于打破产权的单一结构，取而代之的是多元的产权主体所形成的独立的法人财产权。由于独立的法人财产权得以确立，产权边界更加明晰，产权约束更趋硬化，使以自我约束为核心的全新经营机制能真正建立起来。
　　
　　(三)公立高校股份制办学可以克服资金短缺的弊端
　　公立高校通过推行教育股份制可以在短期内迅速筹集社会闲散资金，缓解教育投资短缺。原因是教育股份制具有迅速集聚资本的机制：首先，通过向社会公开发行股票或定向募集资本的方式，向全国乃至世界的投资者招募资本。其次，股份被划分为若干非常小的份额，所发行的股票面值非常小，大大扩展了集资对象范围，非常有利于吸引社会上的闲散资金，不仅可以把境内游资集中起来，还可以吸引境外的游资流向我国教育领域。这样为我国公立高等教育打开了一个跨国界的更为广阔的资金市场。另外，公立高校通过推行教育股份制可以为外国资本的流入提供有效的载体，有利于克服资金短缺的困难，发展国际间的交流与合作。
　　
　　(四)公立高校股份制办学更能应对加入WT0后国际教育市场的竞争
　　公立高校股份制办学具有众多优势：迅速筹集社会闲散资金且提供安全稳定的资金环境，独特的微观决策管理体制，明确的教育产权关系，有利于实现资源优化配置，规避风险，明确的学校法人身份等等。这些优势非传统公立高校办学模式所能敌。
　　“在教育全球化背景下，‘教育股份制’还是进入全球资本市场的有效组织架构”，不仅有利于吸引外国资本来华办学，而且“可以增加国内的教育资源供给，以及在投资意义上的乘数效应和增加就业等促进经济增长的直接作用，更为重要的是可以发挥‘鲶鱼效应’，有助于改善中国教育系统的整体素质”。因此，公立高校推行教育股份制有利于促进我国公立高校走向国际教育市场，开展国际教育贸易，在全球教育服务市场上拥有更为广阔的发展空间。
　　
　　三、公立高校股份制办学的内涵
　　
　　公立高校股份制办学就是把股份制的一系列制度优势引进公立高校，优化公立高校的教育资源配置。具体地说，把股份制的资本组织形式创造性地运用于筹措公立高校的教育经费，克服办学经费短缺的问题；把股份制的科学的产权制度引入公立高校，明确公立高校产权主体，调整教育产权结构，实现出资者所有权与法人财产权的分离；把股份制完善的内外治理结构与机制引入公立高校，提高公立高校的经营效率。
　　具体地说，将公立高校全部或部分资产(包括有形资产和无形资产)合理地折合成国家股或法人股，再根据学校的发展规划及股份制改造对股本结构的要求，向有条件的社会团体、基金会、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股，成立一个以办学为目的的教育股份公司。教育股份公司再投资成立教育股份制高校。教育股份制高校实行董事会领导下的校长负责制，不以营利为最终目的。各方股东依据所持股份的多少参与教育股份公司的经营决策，并承担相应的风险，在扣除学校日常开支和教育股份公司年度公益金、公积金、风险保证金等必要扣掉的费用外，可按实际教育成本收取相应回报。在教育股份公司和股份制学校存续期间，股东所持股份不能抽退，但可以在规定条件下或范围内转让。
　　公立高校股份制办学会带来众多的优势：可在短期内迅速筹集社会闲散资金，扩大教育投资资金规模，缓解教育投资不足，促进社会教育资源合理开发和充分利用；投资者成为股东之后，股本投入不能随意抽出，这就避免了股份制办学投资不稳定的顾虑，使得股份制高校正常运行所需的经费能够得到制度上的保障；能明确地界定产权主体以及各主体的权能，明确了产权关系，且通过出资者所有权和法人所有权的分离优化了产权结构；独特的内外部治理结构与机制能够极大地提高股份制高校的经营效率；教育生产要素得以自由流动，教育资源能够在全社会范围内得到优化配置。
　　
　　四、具体运作
　　
　　公立高校股份制办学无须国家和各级政府增加资金投入，只要对其进行股份制改造即可。目前我国任何一所公办高校的固定资产总值都在亿元以上，有条件实现国家控股，使公有制占主体。具体运作的思路是：
　　1．对现有教育资产进行评估。由政府授权的资产评估机构进行资产评估，将总资产减去总负债，剩下的净资产整体改组为股份普通高校。
　　2．建立国有出资人制度。国有出资人对高校具有选择经营者、重大策略决定、资本收益等权利。政府和学校的关系转变为出资人和被投资者的关系，而不是领导与被领导的关系。
　　3．建立内外部治理结构与机制。股份制高校内部治理结构具体包括股东大会、董事会、执行机构和监事会。通过以上四大机构的权力与职责划分，形成了权力机构、决策机构、执行机构、监督机构之间相互独立、相互制约的制衡关系。教育股份制的内部治理机制包括股东大会机制、董事会机制、激励机制。教育股份制的外部治理结构包括与教育股份制有关的资本市场、教育产品市场、职业校长市场、民间评价机构等外部影响要素。外部治理机制的运用在教育股份制的治理中也起着重要作用，主要有证券市场机制、竞争机制、破产机制、银行机制。教育股份制的内部治理与外部治理是有机统一的。
　　4．建立教育资本市场。首先可发行教育债券和股票。符合上市条件的股份制高校可以上市，暂不符合条件的可以发行教育债券。其次，建立教育投资基金。教育投资基金可以有三个投资方向：一是帮助还没有上市的股份制高校上市。二是帮助相关教育行业发展，如教育用品、教学仪器生产，学校基本建设等。三是帮助民办、私立学校发展。四是建立教育银行或教育发展公司。教育银行或教育发展公司可以对有前途的教育行业进行投资。
　　公立高校呼唤合理、高效的制度创新。公立高校股份制办学是路径之一。公立高校股份制办学在所有制上继续保持公有制的特征，在法律形态上继续保持公立性质，只是在经营形态方面出现了多样化的良性变革。公立高校股份制办学是一种适应社会主义市场经济要求和高等教育全面持续发展需要的新尝试，它无疑会为公立高等教育办学体制改革提供有益经验。
　　[责任编辑：陈梅云]

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-248897.htm