政策执行研究的新视野：政策形态的建构与分析

来源:用户上传      作者: 朱志松

　　[摘 要]政策执行是公共政策极为重要的环节，也是政府行政管理工作最主要的内容。西方国家很早就对政策执行进行过较为详细的研究，但对政策本身在执行中的变化情况研究的并不多。政策在其执行过程中，由于受到各种相关因素的相互影响，使得政策常常处于动态。为此，通过建构政策形态分析模型来描述政策自身在执行中的变化情况，并论证其存在的必要性，是公共政策研究的新视角。
　　[关键词]政策执行；政策形态；政策具体化；政策刚性；政策融合
　　[中图分类号]D24 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)06-0025-03
　　
　　政策执行是政策运行过程中的核心环节和政府行政管理工作的重要内容，是将政策由观念形态转化为实际效果，从而使既定政策目标得以实现的活动过程。一项政策能否实现政策目标，在很大程度上取决于政策能否得到正确的执行，依赖于政策执行过程中各相关要素的功能发挥与相互配合。政策在执行过程中由于受到各种因素的影响，使得政策常常处于变动的状态。政策所处的这种状态既是政策执行主体与政策执行对象之间相互博弈的结果，又是政策与其周围的社会环境相互适应的结果。因此，政策在执行过程中所处的状态能够清楚地反映政策执行的实施情况，以及政策资源的利用情况。
　　
　　一、西方政策执行研究现状分析
　　
　　西方国家对政策执行的研究始于20世纪七八十年代。以1973年美国的普雷斯曼和韦尔达夫斯基合著的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书的出版为标志，拉开了对公共政策执行研究的序幕，随后在西方形成了声势浩大的“执行运动”(Implementation Movement)。学者们从不同的途径、不同的角度来探讨政策有效执行过程，并提出了种种理论。[1]根据研究特点和研究模式的不同，西方政策执行研究大致分为三个时代。[2]
　　第一代研究偏重政策执行实务及个案研究。艾伦•维尔达夫斯基和杰弗里•普雷斯曼认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。这种研究强调对于一项权威性的决策如何被执行的细节的研究。在研究方法和研究成果上，具有更明显的综合性、分析性和比较性的特征。在研究的途径上，采取“自上而下”的模式，即“以政策为中心的途径”，它强调政策制定与执行的分立性，试图从政策制定与执行的结构中找寻执行活动失灵的环节与症结。这种研究途径建立在完美的政策制定的基础上，但在现实的政策实践中却很难实现。
　　第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立。以理论分析架构来指导政策执行的复杂现象的研究，并把政策执行看作是一个动态过程，即公共政策由观念形态转化为实际效果，从而实现公共政策目标的活动过程。在研究的途径上，采取“自下而上”的模式，强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策的执行者与制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。代表人物本尼•杰思认为，政策执行的研究起点应在基层。从基层行为者的接触开始逐级向上，依地方、区域、全国的顺序建立与政策方案相关的全部行为者的网络，并分析他们在一项政策方案中从制定规划到财政来源再到组织实施环节中的行为表现。并强调政策执行过程中的多种行为者的多重互动及其与政策效果的关系。但这种模式过分强调或高估地方基层的目标、策略与行动能力，忽略了民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。
　　第三代政策执行的研究是一种整合型模式。它试图建立一种能够结合“自上而下”模式与“自下而上”模式的整合性概念架构，目的在于界定解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。代表人物麦尔科姆•高金认为政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程，因而应重视各种层次中执行动态面的探讨。这种模式强调机关间的沟通网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机关间的连结与互动关系体现政策执行绩效的能力。但这种模式仅仅把政策执行作为一个政府间或组织间网络来实现目标，同时政策执行的过程充满着高度的动态性与复杂性。
　　从上述政策执行研究的情况来看，第一代和第二代的政策执行研究侧重于政策流程的单向性，要么是“自上而下”模式，要么是“自下而上”模式，而第三代研究则通过政府间政策执行沟通模式及政策网络的建构，试图整合第一代和第二代的研究，运用双向的政策执行模式，由此表现出一种综合性的政策执行过程。总之，这三代政策执行的研究是从政策执行的不同的方面、不同角度，重点对政策执行行为和政策执行过程来进行分析和研究的，但对政策在执行过程中是什么样、应该是什么样、处于什么状态等问题，即政策自身的变化情况并没有涉及。由于任何公共政策都是社会对政策需求的滞后反应，政策从制定到执行存在时间差，说明政策在执行过程中发生变化是可能的，现实中也是存在的。对于政策执行者来说，需要在政策执行过程中弄清政策自身如何发生变化，更需要弄清如何应对这种变化，才能保证政策顺利实施。为此，需要选取一个新的研究视角，将研究的重点放在政策自身的变化上，并切入到政策执行中去。
　　
　　二、政策执行过程分析
　　
　　政策执行过程是政策由理想到现实的必由之路。政策执行过程是指将政策作为一项输入进入执行环节，经过政策具体化、政策交换以形成政策融合，最终产生政策预期效果的过程。它也是“把‘输入’因素转化成产品的组织过程。”[3]通过概念的界定，可以把政策执行过程分为三个阶段，政策具体化阶段、政策交换阶段和政策效果呈现阶段。
　　第一，政策具体化阶段。政策具体化阶段是指从政策作为一项输入进入政策执行环节到政策获得执行刚性为止的阶段。它是政策执行主体对政策意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分的了解，并做适当的安排，以便积极主动地付诸行动。当执行一项政策时，首先要把它作为政策执行的一项输入，此时的政策仅仅是思想形态或观念形态的东西。政策执行的目的就是要把这种思想形态或观念形态的东西变成现实形态的东西。[4]任何公共政策执行活动最终都要依靠政策执行主体来进行，尤其是在政策具体化阶段，也是政策得到量化的过程。政策执行主体为了保证政策的顺利执行，必须在坚持政策原则的前提下进行一系列的诸如：执行规则、权力保证、人力配备，以及财物供应等政策安排。
　　第二，政策交换阶段。政策交换阶段是指从政策获得刚性到政策被融合为止的阶段。这一阶段是政策执行的关键阶段。执行中的政策一旦获得了执行刚性，就进入到政策交换阶段。获得刚性的政策开始作用于政策执行的对象，同时会对其周围的环境产生影响。政策执行对象一般是公民个人和许许多多的公民团体，政策能否执行下去与这些公民个人和公民团体的配合程度密切相关，这种配合程度取决于他们在政策制定过程中的参与程度。如果他们在政策制定过程中参与的程度越高，并对政策的最终形成的影响程度越大，那么政策的执行也就越顺畅，反之，政策的执行就会受阻。在政策执行中，虽然政策执行对象一般处于被动地位，但这并不表明他们就无所作为或无足轻重，也不表明他们会无条件地接受政策。在这一阶段，政策执行主体的主要任务就是要采取恰当的措施把政策施加于政策对象，因为政策执行对象总是会用自己的行动，以全部接受或者部分接受甚至是抵制的态度，来影响政策的有效执行。当政策执行在这一阶段受到抵制时，政策交换就会反复的进行，政策就会不断地分解与重组，直至政策能够与政策对象和其周围的环境形成一种融恰的关系为止。政策交换的反复性为政策执行主体提供了发挥创造性的空间，可以在遵从政策原则精神和政策方向的前提下，充分利用各种政策资源，采取灵活多样的方式和方法，来保证政策顺利执行。

　　第三，政策效果呈现阶段。政策效果呈现阶段是指从政策被融合到产生政策结果为止的阶段。这一阶段是政策执行的最后阶段。政策在执行中经过充分的政策交换后，执行的政策与政策对象及其周围的环境达到了充分的融合，并且政策执行涉及的各方力量也达到一种整体上的均衡。政策对政策对象及其周围的环境产生了预期的影响，达到最终目的，实现政策目标。
　　在政策执行的三个阶段，每一个阶段都表现出政策的不同特征，政策具体化阶段是政策原则坚定性的体现，政策交换阶段是政策创造性和灵活性的体现，政策效果呈现阶段则是政策整体性原则的体现。政策在不同的政策执行阶段表现出的不同特征说明政策在每一个阶段上处于不同的状态。
　　
　　三、政策形态分析的基本前提和模型建构
　　
　　(一)基本前提
　　政策形态分析是建立在一定的理论基础之上的，这些前提从根本上说也是政策自身客观存在的条件和外部特征。第一，政策本身是抽象的、理论意义上的和理想形态的，任何政策不可能一经制定就完美无缺。第二，政策执行是一个过程，而且是一个动态的运行过程，也是政策过程中至关重要的环节。第三，政策执行过程整体上可以看作是一个政策执行系统，因而政策可以作为政策执行系统的一项输入。第四，政策自身在执行过程中受到多种因素的影响，如：来自政策执行主体的、政策执行对象的、来自政策执行环境的等。因而政策自身会发生变化。第五，政策变动情况与政策执行过程密切相关，那么根据政策的变化情况，政策执行过程也是可以再分的。
　　(二)模型的建构及分析
　　由于政策和执行是相互作用的，所以政策不可能是固定的设计，而是通过政策执行过程不断地修改和变化的。[5]政策执行过程是将政策内容转化政策现实的过程。政策在执行前是抽象的、理想形态的，使得它不可能尽善尽美，需要在执行中得到不断修正、充实和完善，而执行中的政策则是具体的、现实的和实践性的。两者之间差别的存在为政策在执行过程中留下很大的塑造空间。由于在政策执行中要面对各种各样的政策执行对象及其复杂多变的社会环境，政策很可能会受到这些因素的影响而改变自身的形态。为了让政策执行主体能够及时了解政策自身的变化情况，能够对周围的环境作出敏锐的反应，必须建构一个新的概念――政策形态。所谓的政策形态，是指政策作为一项输入进入到执行环节，经过政策具体化、政策交换和政策效果呈现三个阶段使得自身在各阶段上发生不同程度的改变而形成的一种状态，它既是作用于政策执行对象的结果，也是与周围环境相互交换、相互影响的结果。政策形态变化与政策执行所处的阶段密切相关，政策在每一个阶段都会呈现出不同的形态。换句话说，政策的执行过程也是政策本身得到重塑的过程。
　　当政策进入到执行环节的第一个阶段时，需要对政策进行一系列的具体安排，也即政策具体化。政策具体化的内容有以下几个方面：一是政策分解。政策作为行动的准则，其内容本身通常只是一种原则性的规定，它不可能包括人们行动规范的具体细节。因此，就需要结合实际情况，对政策目标进行分解，编制详细的执行计划。二是组织准备工作。由于政策执行过程是在复杂的组织形式中进行的，组织的复杂性决定在政策执行中，必须做好组织准备工作。良好的行政组织是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现程度。通过确定政策执行机构、配备政策执行人员、制定管理规章制度等为政策执行做好组织上的保障。三是物质上的准备。政策执行需要必要的财力准备和物力准备，这是保证政策执行的经济基础。经过这几方面的政策安排，政策开始发生变化，逐渐从一个抽象的、理论意义上的政策，即原初形态的政策，变成为一个具体的、实践意义上的政策。因为政策一旦进入执行环节，就立刻被置身于具体的时间和空间之中，政策不再以抽象的、理论意义上的形态出现，取而代之的是政策的具体形态。经过政策具体化，政策获得了各种必要的资源保障，一切都已准备就绪。此时的政策也就处于一种刚性形态。
　　当政策获得刚性时，也就进入政策执行的第二个阶段。获得刚性的政策开始作用于政策执行对象，并对周围的环境产生影响。政策要与周围的环境进行信息和能量的交换，围绕着政策目标的实现，政策执行主体与政策执行对象之间有一个相互讨价还价、谈判与妥协的互动过程。在这个阶段，政策执行主体会根据政策执行对象的实际情况以及周围环境的变动情况选择行政的、法律的、经济的手段来执行政策。[6]选择适当的政策执行手段能够有效地促进政策执行主体发挥执行政策的积极性和创造性，促进政策执行对象自觉主动地接受政策，从而从整体上增强政策的效力。由政策获取了丰富具体的新信息，尤其是关于政策执行对象及其周围环境方面的信息，同时也受到政策执行对象及其周围环境的反作用力量的影响，政策会在交换过程中不断地调整――适应――再调整――再适应，经过多次的反复，最后形成一种融合的、相对稳定的状态。
　　政策投入运行后究竟会有什么样的结果，往往不能一目了然。但是，当政策经过政策交换形成融合形态时，政策就会慢慢趋于稳定，这时政策执行对象会逐渐接受政策，政策对周围环境产生使政策执行主体以及政策制定主体都相对满意的影响，政策目标得以实现，政策效果便显而易见。政策效果的产生是复杂的，可能是直接的或者间接的，也可能是附带的或者潜在的，但它最终是政策预定目标实现程度的现实状态的体现，也是与政策执行主体和政策执行对象双方行为相关的各种环境变化的整体性反映。政策效果的呈现，一方面，从政策内部来看，它是将政策目标分解成不同方面的具体要求，并在此基础上加以量化，通过对政策作用的实际状态与政策实施之前的状态进行比较，得出政策效果。另一方面，从政策外部来看，不仅要与一个国家在一定历史时期的总政策保持一致，还要与同一时期的其他政策相协调、相配套。因此，最终的政策结果是该政策与原有的相关的仍在起作用的政策相互作用效果的叠加。
　　
　　四、政策形态分析的意义
　　
　　政策形态分析及其模型的建构是建立在政策执行基础之上的。政策执行的好坏、成功与否均可以从政策形态的变化中体现出来，这对政策形态进行分析和研究有十分重要的意义。在政策科学的分析和研究中，专门对政策形态的分析和研究并不多见。提出政策形态的概念，有利于对政策运作过程作更深入的认识。首先，政策形态是政策执行状况的总体性映象，它不仅反映政策在其执行过程中自身状态的变化情况，而且也反映政策相关因素的参与程度和配合程度以及相关因素对政策本身产生的影响大小。这有助于政策执行主体对政策执行的全局加以准确把握和判断。其次，政策形态既是政策执行主体与政策执行对象之间以及各自内部之间相互博弈的结果的体现，又是政策与其周围的社会环境相互适应的结果的体现。政策形态不仅能够反映政策执行主体对政策的执行程度，又能反映政策执行对象对政策的接受程度。最后，由于政策形态与政策执行过程密切相关，对政策形态进行分析有利于政策执行主体掌握政策执行各阶段政策资源的调配情况和政策执行对象对政策的反应程度，可以使其根据政策形态的变化采取积极有效的应对措施，以保证政策的顺利贯彻实施。
　　
　　参考文献：
　　[1]宋锦洲.公共政策：概念、模型与应用[M].上海：华东大学出版社，2005.
　　[2]金太军，钱再见等.公共政策执行梗阻与消解[M]广州：广东人民出版社，2005.
　　[3][美]保罗•A•萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，钟开斌译.北京：生活•读书•新知三联书店，2004.
　　[4]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策――一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002.
　　[5][韩]吴锡泓，金荣枰.政策学的主要理论[M].金东日译.上海：复旦大学出版社，2005.
　　[6]刘雪明.政策运行过程研究[M].南昌：江西人民出版社，2005.
　　责任编辑 侯 琦

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