公共财政框架下社会保障体系的构建

来源:用户上传      作者: 杨　术

　　[摘要]在构建公共财政框架的过程中,我国应尽快健全社会保障体系｡本文通过阐述公共财政与社会保障体系的内在联系,分析了我国现行社会保障体系存在的主要问题,提出了改革完善我国社会保障体系的建议,包括完善社会保险基金的管理,强化对社会保障基金的财政监督,构建公共卫生财政财务保障体系以及建立长效财力保障机制等措施｡
　　[关键词]公共财政;社会保障;机制构建
　　[中图分类号]C193[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)04-0027-03
　　
　　公共财政是指在市场经济条件下,以国家为主体,集中一部分国民收入,用于满足社会公众共同需要的分配活动和分配关系｡[1]它是“为弥补市场失效提供公共服务的政府分配行为”｡[2]它的基本职能就是满足社会公共需要,社会保障是社会公共需要的一个重要组成部分,完善社会保障体系,保证社会保障支出需要,是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能｡建立和健全社会保障体系,对于深化经济体制改革､促进社会稳定和发展､改善人民群众生活,都具有十分重要的意义｡
　　
　　一､社会保障与公共财政
　　
　　在经济体制与政府财政及保障方式之间,中国经历了一场根本性的变革:由计划经济――国家财政――企业保障转变为市场经济――公共财政――社会保障｡于是,社会保障与公共财政之间形成了密切的内在联系｡
　　1.社会保障是政府弥补市场失灵的政策工具
　　市场经济的高效率获得了全世界的认可,几乎所有的国家都迈上了市场经济的轨道｡同时,市场经济的高风险､市场配置方式本身的缺陷也被世界各国所认同｡政府作为另一种资源配置方式的一方,在弥补着市场的缺陷,纠正着市场的失灵｡不管政府与市场汇合的方式如何,汇合的程度多深,社会保障总是政府弥补市场缺陷的一种政策工具｡
　　社会保障是政府编织的一个大网,接住了在竞争中失败的人,给予遭遇生存危机的人以基本生活保证,使其不致走向极端｡政府还通过高额税收,从高收入阶层抽走一部分“多余”的收入来接济贫民｡政府利用社会保障参与国民收入分配,使经济中避免出现两极分化,从而保证市场配置资源的实现,保证市场经济协调发展｡
　　2.公共财政与社会保障的内在联系
　　公共财政是我国社会主义市场经济条件下财政改革的目标｡按照公共财政原理,国家职能应仅限于市场不能有效解决的问题上｡按照这一要求,应科学界定政府与市场活动的范围,调整我国政府职能及其财政支出职责,即补足“缺位”,退出“越位”,纠正“错位”｡
　　从公共财政的资源配置职能方面分析,国家发行国债常常借助于社会保障基金,世界各国普遍规定社会保障基金的一定比例用来购买国债｡而且征收社会保障税税率的高低,常常影响投资支出,如果社会保障税税率过高,因其影响到投资收益减少,故私人投资的热情将降低｡公共财政的分配职能和经济社会保障更是密不可分的｡分配职能中的福利性转移支出本身就是社会保障的内容,社会保障税本身也有再分配的作用｡在稳定经济的职能中,社会保障税税率以及社会保障支出等可以自动调节经济波动｡总之,社会保障与公共财政都是国家为了弥补市场缺陷,二者的作用目标是相同的｡因此,我们可以得出这样的结论:社会保障的本质是一种财政分配关系｡
　　
　　二､我国现行社会保障体系存在的主要问题
　　
　　1.保障基金管理的不足｡一是我国目前的社会保障筹资模式与现实经济社会状况不相适应｡具体表现为改革的筹资模式偏重于纵向调剂,即以保障对象个人为自身未来提前进行保障,而忽视了我国现阶段经济社会保障发展的客观必要性｡在强化个人缴费､自我保障的同时,没有充分关照经济社会的统筹资金来源不足,进而导致经济社会性质的保障方式不能得到有效的发展｡事实上,在我国体制转轨的现阶段,传统体制遗留的社会保障问题,往往无法通过权利与义务对等的个人调剂保障来解决,即社会互济性质的保障在我国的社会保障体系中必须成为重要内容,这就决定了相当范围的保障资金必须由政府出面､采取有效方式,面向社会统一筹集｡而我国目前的社会保障资金来源小,除社会保险将企业缴费的一半转由社会统筹外,诸如社会救济､社会福利等主要由政府开支的保障项目均无固定和相应的资金来源｡这不能不说是社会保障资金拮据的一个重要原因｡
　　二是管理水平低下,保障基金流失严重｡除了经济转型､人口老龄化､“入世”带来的就业结构变化外,现行社会保障资金管理体制可能是我国社会保障制度中最具潜在危机的因素｡管理不善､低效率,社会保障资金投资回报率低下,恐怕是我国社会保障支付危机中内生性原因｡养老金保险是可能导致我国未来出现金融危机的一大根源｡目前我国养老金的30%被挪为他用(诸如盖办公楼等),这对将来的支付必然造成影响｡况且由于社会保障基金投资去向单一(只购买国债和存入银行),也使得其投资回报率过低｡事实上,如果仅仅是购买国债,还不如由个人购买,因为个人购买国债至少不会出现“30%”的洒漏,同时,个人购买国债的利率高于作为机构投资的养老金管理部门购买国债的利率｡我们算过一笔账,假定国库券的利率为8%,社会养老金的一次性洒漏为30%,正常的管理成本为0.5%｡那么,一个人把100元交给社会保险管理部门20年后连本带利得到298.8元,而自己买国库券可得到466元｡这意味着本来超越个人理性而对养老保障采取的集体行动――政府管理,竟然不如仍由个人进行｡
　　2.缺乏有效的法律管理和监督｡长期以来,我国的社会保障法制建设工作一直比较滞后,实践中即使出台了某些保障条例,但由于缺乏有效的监督,也难以得到有效的贯彻实施,部门间的监督职能弱化｡同时,制度自身的控制机制更差,社会保障的受保对象､待遇提供者(如医疗保险中的医院､医药行业)基本没有纳入监督的范围,缺乏费用意识,因而监督控制无从谈起｡缺乏监督的社会保障管理体制,在运行过程中不可能产生自动控制机制,必然导致社会保障基金的滥用和挪用｡
　　3.社会保障机构征收社会保险费与其收支两条线管理相矛盾｡国务院在1999年1月22日发布了《社会保险费征缴暂行条例》,条例规定:全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动保险行政部门负责;缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳费额｡条例同时又规定社会保险费的征收机构由省､自治区､直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由社会保险经办机构征收｡[3]该条例规定社保机构征收的社会保险费存入财政专户,依据国家有关规定,社会保险费的发放亦由社保机构负责｡于是,财政部门需将社保机构存入财政专户的社会保险费再返拨给社保机构由其发放｡这样,社会保险的收与支仍然都由社保机构负责,只是中间存进财政专户,并没有做到真正的收支两条线管理,而且在基金的往来转存及核算上也平添了不必要的麻烦｡
　　4.公共卫生建设与公共财政要求相脱节｡按照公共财政要求,财政补助政策和标准的制度要以合理的资源配置为基础｡但公共卫生事业的发展一直是一种框架式改革,区域卫生规划形同虚设｡财政对公共卫生究竟按什么标准保障?预防保健体系的职能如何定位?医疗卫生人员与服务人口配置比例标准､设备配置的标准是什么?公共卫生评价标准又是什么?一系列深层次问题亟待研究和解决｡
　　
　　三､建立健全公共财政框架下社会保障体系的对策
　　
　　目前我国社会保障体系极不完善,许多本应由政府财政承担的社会保障由企业､行政事业单位负担｡因此,在公共财政模式下,公共财政预算应将属于社会共同需要的社会保障纳入进来,建立完善的社会保障体系｡

　　(一)引入市场机制,完善社会保险基金的管理
　　我国社会保障制度的建立应该充分参考市场经济国家的经验教训,在建立社会主义市场经济之初就寻求一种有效率的社会保障制度,一个重要的方法是在社会保险基金的管理中引入市场机制,我们称之为社会保障基金管理市场化｡社会保险基金管理市场化是社会保障制度改革的一种模式,它主要包含两层意思:一是规定收益制(benefit――defined)下的公共账户转为规定缴费制(contribution――defined)下的私人账户;二是政府公共部门的集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理｡[4]
　　1.建立基本养老保险费社会统筹与个人账户相结合的管理模式｡经济运行市场化改革以来,随着市场经济体制的不断建立和发展,包括养老社会保障在内的社会保险筹资模式的改革成为社会保障制度改革的核心内容｡建立基本养老社会保障费社会统筹与个人账户相结合的管理模式(即统账结合的管理模式),就是将社会保险费分为个人账户和社会统筹两部分｡个人账户是社会保险金管理部门为受保者个人开设的账户,受保者个人缴纳的全部保险费及受保者所在企业缴纳的部分保险费记入受保者的个人账户,由受保者在达到退休年龄,退出劳动领域后按规定自行支配使用;企业缴纳保险费的另一部分和国家为社会保险的拨款,由养老社会保障管理机构按照社会需求进行统一管理,并按照社会统筹的要求在全社会范围内统一调剂使用｡
　　2.社会保险基金收支两条线管理｡关于收支两条线管理,实践中认识颇有分歧｡两条线如何划定?其范围可大可小,小则只要分别单独核算收入和支出,就可认作是两条线管理,而不管是否在两个不同单位;大到必须收入在一个部门､支出在另一个部门分别核算,才算是两条线管理｡科学的收支两条线管理应该是收入支出各有各的循环系统,且收支两个系统相互独立,社会保险基金收缴由税务部门负责､发放由社会保险经办机构负责,并分别以税务和社保为中心成立收､支两个系统,这样的收支两条线管理才是科学的｡
　　(二)强化对社会保障基金的财政监督
　　1.将社会保障基金管理纳入法制化轨道,加强对基金运营情况的监督｡目前,我国的《社会保障法》尚未出台,因此及时修订《全国社会保障基金投资管理暂行办法》就成为当务之急,要充分体现社会保障基金管理的公开化､透明化,可操作性｡进一步明确规定有关机构违反相关规定应受到何种处罚,同时规定监督机构的职责和应该承担的责任｡并应该借鉴国外先进经验,结合我国实际情况,在建立统一的社会保障制度的基础上,由立法部门牵头,财政､劳动和社会保障部门配合､协作,通过立法的形式对社保基金加以监管,从而建立起严格的社会保障基金管理制度｡
　　2.为了保证国家､企业､个人各方筹集的社会保障基金能专门用于社会保障事业,必须尽快改变目前预算内､外分散管理的格局,将社会保障资金统一纳人国家财政预算管理｡
　　3.统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算｡为此,首先要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支｡将社会保障方面的收支全部纳入社会保障预算统一核算､统一管理,也包括目前尚未纳入､属预算外资金的部分社会保障收支｡社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,把是否将社会保障收入用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途作为财政监督的重点｡
　　(三)构建公共卫生财政财务保障体系
　　1.严格界定公益､准公益和非公益机构和产品范围,规范财政补助政策｡应将医疗机构分为纯公益机构､准公益机构和非公益机构｡纯公益机构应包括不收费无偿服务机构和低收费服务机构(不足以补偿成本)｡准公益机构应包括以公益为主兼有非公益的机构和以非公益为主兼有公益性的机构｡对这两类机构政府应根据其提供的公共产品数量和质量予以补偿｡非公益机构是指经过改革后,推向市场､按产业化运作的各综合医院和专科医院,对这类机构,政府只对原体制的遗留问题给予补助｡
　　2.深化卫生体制改革,从根本上解决财政支出上的机构性矛盾｡对公立医院要重新界定营利和非营利性质,非营利医院不宜过多,主要服务对象是离休干部等特殊群体和生活在最低生活保障线下的贫困群体,其他应全部推向市场｡营利性医院应通过合资合作､整体出售､股份制合作､企业化经营等形式改革｡通过医疗院所改革,减少财政总支出,加大公共卫生支出,同时要建立对贫困地区公共卫生的支持机制,对疾病､传染病高发区,财政要给予适当补助,尽量缩小城乡公共卫生经费支出的差异｡
　　3.建立完善的公共卫生经费管理系统｡一是建立以政府为主､社会为辅的筹资系统｡包括以财政为主的财政经费供给系统;以民政部门为主､红十字会等社会团体为辅的社会筹资系统;以财政补助为主､收费为辅的成本补偿系统｡在财力有限的情况下,可采取调整卫生投入结构的方式,使公共卫生投入占卫生事业费的比例不断加大,逐步达到以公共卫生投入为主､医疗机构投入为辅的卫生投入机构｡
　　(四)建立长效财力保障机制
　　抵御公共风险是政府公共管理的重要职能之一,但在公共风险损失巨大且难以预测,超出了社会个体预防､应对和灾后恢复的困难时,为了社会稳定,政府理所当然成为这种公共风险预防和应对的最后承担者｡
　　1.增强预备费的稳定功能｡预备费是最常规的应急手段,尤其对数额不大的突发性支出,一般动用预备费即可解决｡在公共危机的初始阶段,预备费是首位的应急手段,只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段｡在某种意义上说,预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段,以及其他应急手段启用的时间｡在预备费很少的情况下,可能一有风吹草动就需要全面调整预算,这不利于财政运行的稳定,而且由此带来的操作成本也很高｡因此,应注意强化预备费的功能｡具体办法:一是在《预算法》修改以前,按照法律规定的上限提取预备费,而不论预算是赤字还是盈余;二是对预备费实行基金式管理,每年安排的预备费,在当年没有突发性支出的情况下,或者用于突发性支出后的余额,不得用于其他预算开支,应进入预备费基金｡在性质上,预备费基金属于风险准备金,与银行的准备金功能类似;三是扩大预备费基金的来源,如预算盈余､预算超收收入,原则上应进入预备费基金,不应用于追加其他的预算支出｡
　　2.建立财政风险基金和国债偿还基金｡为建立稳固的财政基础,应考虑建立一笔专门的､稳定可靠的､可以连续使用的财政风险基金｡该风险基金来源的构成可以参照总预备费的提取办法,在财政支出中按一定比例列支,它和财政后备基金共同构成财政安全的保护屏障｡当然,考虑到采用通过偿债基金避免债务危机的方法,我国应该借鉴国际经验､选择建立国债偿债基金以防后患｡
　　综上所述,随着我国社会主义市场经济的发展,我国社会保障机制正揭开新的历史序幕｡财政的社会保障功能会日益加强,我们必将根据社会的发展需要,全面汲取国际经验｡认真总结改革､开放以来的经验,去建立建制科学､机制优化､功能健全､政策完善的社会保障体系｡
　　
　　参考文献:
　　[1]王一宏.公共财政理论与实践[M].成都:西南财经大学出版社,2002.
　　[2]张磐.比较财政学教程[M].北京:中国人民大学出版社,1997.
　　[3]山东财政学院财税与公共管理学院.公共财政问题研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002.
　　[4]林治芬.公共财政下的社会保障管理[M].沈阳:东北大学出版社,2001.
　　责任编辑 侯 琦

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-324770.htm