第三方支付监管政策研究与建议
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[摘要]我国第三方支付发展迅速，第三方支付的监管问题一直是研究的热点。文章从第三方支付的法律地位、备付金管理、业务管理、技术系统以及风险处理要求等方面对我国监管政策进行分析，结合第三方支付实际业务情况，对监管政策的进一步细化提出建议。
[关键词]第三方支付；监管政策；互联网金融
[DOI]1013939/jcnkizgsc201912007
以第三方支付机构为代表的互联网金融公司基于其强大的科技实力和创新能力，在金融科技市场飞速发展。[1]然而，创新的速度和技术的进步并不能使金融市场的风险消失。[2]
随着第三方支付业务场景的增多、创新产品迭代的速度加快以及市场规模的不断扩大，第三方支付等合规问题和风险情况也愈加受到重视，如“多级分销”“跑路”“二清”等成为近期监管的热点。[3]第三方支付业务作为互联网金融的典型代表，其业务的创新性、监管政策的缺失性等问题，对业务的监管提出了挑战。
2010年，随着《非金融机构支付服务管理办法》的发布，第三方支付机构的地位得以明确，该管理办法也对第三方支付机构的监督、管理和问责进行了明确规范。[4]2011年，我国首批《支付业务许可证》颁发，有27个支付机构获得了不同业务类型的支付牌照，这进一步赋予了第三方支付机构合法的法律地位，并将其正式纳入我国的政策监管体系，保证了第三方支付向健康、规范和可持续的方向推进。[5]第三方支付从早期的探索到现在的加速发展，经历了从无到有，从混乱到愈加规范的、再到合规要求更加严格以及政策愈加支持的时期。
本研究对2010年起第三方支付的监管政策文件进行整理总结（附录：监管政策文件清单），并从第三方支付的法律地位、备付金管理要求、业务管理要求、技术系统要求以及风险处理等多方面进行归纳和分析，结合第三方支付实际业务情况，对监管政策的进一步细化提出建议。
1法律地位、准入和存续期管理
2010年，中國人民银行出台了《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称“《办法》”）和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称“《实施细则》”），第一次明确了第三方支付机构的法律地位，开启了我国国内第三方支付市场法制化的道路，标志着我国关于第三方网上支付市场监管的基本原则基本确立。在市场准入方面，对第三方支付机构的企业性质、出资人资质、注册资本及资信、风险控制和水平方面都进行了明确的要求。次年，第三方支付机构的准入审核、日常监督管理等工作得到进一步规范。2012年、2013年相继要求建立支付机构监管报告制度，并于2016年上线非现场监管系统。
在存续期管理方面，中国人民银行于2015年出台了关于《支付业务许可证》续展工作的通知；2016年启动对第三方支付机构的分类评级管理，对第三方支付机构及其相关业务实施差别化管理，提升了监管措施弹性和灵活性，同时激发支付机构活跃支付服务市场的动力。
2客户备付金管理
自2010年起，中国人民银行逐步对第三方支付机构客户备付金的定义、账户分类、监督和使用等进行规范。
首先，2010年《办法》中明确规定“支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金；禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金”，定义了客户被附近的准公共特征。
随着支付机构合法地位的确立，支付机构开立的客户备付金账户逐渐增多，对账户的分层分类管理愈加重要。2013年中国人民银行发布了《支付机构客户备付金存管办法》，对客户备付金账户进行了划分，不同性质的账户使用范畴进行了要求，对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动作了严格规定。2014年《中国人民银行办公厅关于报送支付机构客户备付金存管业务专项报告的通知》，进一步强化了商业银行对支付机构客户备付金的外部监督责任。对客户备付金账户的管理和监督，有效防止了部分第三方支付机构占用或挪用备付金资金的可能，缓解了因客户备付金与自有资金不分、银行账户数量多且分散、资金存放形式多样、资金账户的关联关系复杂且透明度低等问题。
此外，随着第三方支付的快速发展，客户备付金呈现规模巨大、存放分散等现象，截至2016年第三季度，客户备付金资金达4600亿元，有些支付机构客户备付金账户70有余。备付金账户计息且收益归属支付机构及其合作银行，导致部分支付机构借助非“自有财产”获取的利息收益，在各银行多头开户，压低与合作银行的其他业务合作价格扰乱市场，甚至一些支付机构通过扩大客户备付金规模赚取利息收入，造成支付服务市场的无序和混乱。自2017年起，中国人民银行对客户备付金施行集中存管制度，要求支付机构将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户，暂不计付利息。2018年再次出台政策要求客户备付金于2019年1月14日全部缴存（部分特殊账户除外），且客户备付金账户开立在法人所在地的中国人民银行分支机构即备付金集中存管账户，资金划转则通过银联或网联完成。2019年，客户备付金实现全面的交存后，备付金的每一笔划转均实现了实时监管，防止了资金被占用挪用以及其他非法使用的可能，切实保障了人民资金的安全，维护了支付市场的稳定。
3技术系统规范
2005年，中国人民银行出台了《电子支付指引（第一号）》，文件对网上支付、电话支付、移动支付、销售点终端交易、自动柜员机交易和其他电子支付进行了规范。《办法》发布后，即对业务系统检测、支付业务设施技术认证进行了规范，并于2012年进行了更新。鉴于网路支付业务的特殊性，中国人民银行在相关管理办法下发后，2016年对报文结构和要素技术进行了要求。
2017年，中国人民银行对第三方支付系统方面的要求进行了全面的升级：与国家认证认可监督管理委员会开展支付技术产品认证工作，并由中国支付清算协会发布了《支付技术产品认证自律管理规则》及《支付技术产品认证目录》，进一步细化技术产品要求和管理规范；进一步细化产品，单独对第三方支付条码支付业务条码和受理终端进行了要求。 4业务管理要求
2010年出台的《办法》和《实施细则》中把第三方支付机构提供的服务类型分为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单、中国人民银行确定的其他支付服务。2011年、2012年分别出台多个通知，对预付卡业务进行规范化管理；2013年起连续三年对银行卡收单业务及其外包服务业务的管理工作进行规范和要求；而网络支付业务的要求出台较晚，直至2015年才发布相关业务管理办法，但该管理办法较好地结合了实际业务情况，要求“支付机构基于银行卡为客户提供网络支付服务的，应当执行银行卡业务相关监管规定和银行卡行业规范”。支付机构对特约商户的拓展与管理、业务与风险管理应当执行《银行卡收单业务管理办法》等相关规定”，有效解决了移动支付的收单业务是否需要遵照银行卡收单业务执行的争议问题。
2017年年底，中国人民银行连续出台多个文件，对第三方支付的相关业务进行了规范，同时开展了对无证机构业务、银行与第三方支付机构合作等业务的清理和整顿工作。
5风险和处理反洗钱要求
中国人民银行从政策制度、鼓励举报、违规处罚、账户支付与冻结等多方面对开展风险防范、风险处理工作，并将支付机构纳入“两反”（反洗钱和反恐怖融资）的监督管理范围。2009年，中国人民银行联合多部委并对银行卡收单业务中的风险管理、风险处理办法等提出了要求。2012年《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》首次明文规定反洗钱应当作为支付机构必须重视的问题。2014年和2016年，进一步加强对违法违规事项的防范和处罚，对违规开展支付结算业务的处罚事项进行了通知，并鼓励对违法违规事项的举报。2015年10部委对互联网金融的健康发展提出了指导意见，并于2016—2018年多次下发关于风险防范和管理的通知要求，尤其是涉嫌电信网络新型违法犯罪的事项要求收单机构对涉案账户采取紧急止付、快速冻结等。
6监管政策建议
近几年，第三方支付因违反《非金融机构支付服务管理办法》《银行卡收单业务管理办法》等开展违规业务被多次处罚，据统计，自2014年起第三方支付机构被处罚次数达150余次。2018年3月，民生银行厦门分行（新兴支付清算中心）和平安银行也因与第三方支付机构开展违规业务分别被处罚163亿元和1300余万元。[6]第三方支付机构在业务发展过程中面临诸多风险，这些风险的存在恰恰反映出我国法律监管制度存在的一些问题。
首先，由于第三方支付机构快速的发展带动了业务的創新，如果套用原有的规章制度，则很难符合市场的需求，而由于没有相应的业务审批规范和法律制度约束，风险常常很难预料。因此监管机构应该顺应市场需要，参与业务创新发展过程的同时，把握业务发展方向，把风险控制在合理范围内。第三方支付机构作为互联网金融的典型代表，具有跨界混业经营、创新速度快、风险复杂多样的特征，因而合理而完善的监管结构和体系必然对行业的规范化进程起到重要的作用，[7]近几年，第三方支付相关业务，尤其是互联网金融业务的监管整体持续收紧，对于建康的、有实质意义的创新模式，监管机构依然在合理的范围内采取扶持支持的态度。但第三方支付相关业务已逐渐形成了以跨业经营为主要特点的交叉性金融业务和产品，由于存在一定的监管套利空间，逐渐成为我国金融市场的不稳定因素；消费者投诉也逐渐暴露出行业存在的多种问题。[8]
因此，本研究建议，在监管方面，一是杜绝“各扫门前雪”“各管一摊”的问题，打破各监管机构间、各部门间的管理屏障，推进信息整合互通，最终实现有效、合理的“穿透性监管”[9]；二是加强行业自律，并制定有效的市场规则，维持市场的持续性发展，最终实现无论是分业监管还是混业监管，无论是分业经营还是混业经营，均能保持市场发展与稳定。[10-11]此外，监管相关人员应进一步接近市场，及时发现市场新兴“业态”，逐步实现“专业性”监管，在风险问题或投诉案件发酵前发现问题，及时出台应对措施，预防群体性事件的暴发。
其次，第三方支付市场的两极分化严重，准入门槛高但退出机制不完善，支付市场没有呈现合理化流通[12]，限制了支付市场的健康、有序发展。一是由于支付市场存在供需失衡、供大于求，甚至过度竞争的情况，监管机构为规范市场，防止第三方支付机构的过度竞争，对支付牌照的发放进行了收紧。政策收紧有利于风险的控制，但《支付业务许可证》的发布数量逐年递减，准入标准前松后紧，市场高价收购牌照的事情持续发生，影响了支付市场的健康发展；同时可能导致垄断型企业的出现，如财付通、支付宝两大寡头占据移动支付市场份额的90%，不利于支付市场的全面发展，甚至会出现侵犯消费者的合法权利的问题。二是监管对“二清”违规行为进行清理过程中，新的“擦边球式”疑似“二清”模式持续出现，疑似“二清”存在市场需求但难以通过获得支付牌照进入合规化支付市场，这反映出市场对第三方支付牌照的需求仍旧存在，但第三方支付的准入条件严格，限制了中小型第三方支付的发展，也减慢了支付市场的合规化进程。三是尽管近几年第三方支付持续出现退出市场的情况[13-14]，但第三方支付的退出机制不完善，优胜劣汰机制不完善，支付市场的流通性变差，会滋生支付机构发展的惰性，一定程度上破坏了公平竞争的市场环境，违背了监管机构发展第三方支付业务的初衷。
因此，本研究认为，在第三方支付的监管方面，应该顺应市场变化对第三方的准入、存续期管理和退出机制等方面进行更新或调整，尤其应该适时调整准入门槛，或效仿欧美市场降低准入标准[12]，实现第三方支付的长期、健康、可持续发展，保障支付市场的稳定。
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