国库集中支付体系改革探讨
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【摘要】 高校实施国库集中支付改革能够有效规范财政性资金管理，提高财政性资金支付的安全性和效率。不同国库集中支付管理模式下，高校面临的改革问题也不尽相同，以往隐藏在国库集中支付中的公务卡报销困难、财务核算支付效率低下等问题逐渐显露出来。文章立足于广东省高校国库集中支付改革的现状和存在的问题，对进一步完善高校国库集中支付体系提出建议。
【关键词】 国库集中支付;改革;探讨
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）05-0083-02
一、广东省高校国库集中支付改革情况
（一）改革模式。按照广东省教育厅、财政厅的部署和广东省高校隶属关系的特点，广东省高校国库集中支付模式可分为三类两种：第一类是教育部属重点高校预算单位开展国库集中支付模式（中央国库模式），第二类是广东省属高校按照一级财权、一级事权的原则开展国库集中支付模式（省级国库模式），第三类是市属高校按照市本级财政部门的要求开展国库集中支付模式（市级国库模式），其中，根据国库资金属性的来源不同，又可将国库单一账户划分为公共预算安排资金和财政专户资金。
近年来，广东省高校国库集中支付逐渐实现电子化，主要的改革模式如下：
1.由于财政性资金多来自于广东省财政拨款，所以绝大多数省属高校使用省级预算单位模式。即将各个省属高校看作独立的个体，但又不脱离于省级财政部门的统一清算，每所高校的财政性资金由省财政厅代理记账。截至2017年底，广东省属高校基本实现了省级预算单位的转变。使用此模式的原因在于：一是统一由财政厅、教育厅进行财政性资金管理，由省级国库统一清算，安全快捷，有利于对高校进行监督和提高国库集中支付的透明度。二是省属高校多为省级财政拨款，资金安排、归集较为容易，改革阻力较小。三是直接适用性较高，不增加高校财务部门的工作量。
2.对于少数教育部属重点高校，由于中央国库拨款性质，同时兼具省级财政拨款，中央国库集中支付模式并不具有普遍性。这类高校由于财政收支规模较大，预算单位人员素质较高，从制度上可以突破束缚。目前，中山大学、华南理工大学已实现了中央国库改革目标，而且对财政专户资金的清理也走在全省高校前列，这离不开财政部门和教育部门的强力推动以及顶层设计。
3.对于市属高校而言，其财政拨款主要来源于市本级财政，缺乏自主权，只是单纯机械地按照财政部门的规定执行国库集中支付，改革难以进行。市属高校存在大量的财政专户资金，而财政部门的管理又缺乏灵活性，往往使得这些財政专户资金难以实现使用效率最大化。
（二）各高校在国库集中支付实施上的差异。
1.纳入国库集中支付的资金量存在较大差异。对于省属高校而言，由于数量较多，省级财政对各高校的拨款数量较为平均且额度有限。广东省自2015年启动高水平大学建设以来，财政资金的投入已取得初步成效，但就总体而言，给予省属高校的财政额度有限。对于市属高校而言，由于地方政府推动本地高等教育向高水平迈进，财政投入比以往更大，此类高校在处理国库集中支付时面临着较大的支出进度考核。总体而言，广东省高校的财政性资金已基本全部纳入集中支付管理，但各高校财政性资金的额度相差较大。
2.集中支付模式存在差异。根据相关政策，高校基本上以财政授权支付为主，财政直接支付为辅。广东省高校财政授权支付、国库集中支付电子化覆盖率以及支付业务量均大于财政直接支付。除一般大型设备购进、基建维修、新建建筑物等采用财政直接支付以外，其余一般经济业务基本上采用财政授权支付。
3.人员经费支付模式存在差异。人员经费支出在高校国库集中支付业务量中占比较高。广东省高校通过与财政部门、代理银行沟通，基本上实现了通过国库集中支付直达个人银行账户，不再使用实拨方式将工资拨付到代管账户，再由代管账户划转至个人。部分高校归集支付信息，通过财政直接支付，还有的高校通过财政授权支付直接发放到教职员工银行账户。
二、广东省高校国库集中支付改革面临的问题
（一）国库集中支付无法直接对接高校财务核算系统。广东省高校基本实现了财政授权支付电子化，但是对于国库资金的支付，仍然存在较大问题，主要体现在两个方面：一是手工编录授权支付令，往往是高校财务核算系统已经处理完账务流程，还要在国库集中支付系统中重新按照授权支付编码等规则手工填制，不仅费时费力，而且不利于归集国库集中支付相关信息。特别是在未实现国库集中支付电子化之前，由于预算单位的进度考核等，财务部门错用、误用专项资金等现象较多，不但影响了年终决算报表的编制，还违背了资金专款专用的要求。二是手工编录授权支付令，由于各个环节未能统一，依赖于财务人员的手工操作，误用指标额度的现象难以避免，需要财务人员经常关注额度指标使用情况，进行差错更正。2018年以来，财政部门加强了国库资金管理，在编录授权支付令时，对额度指标的经济分类科目进行了限制。如某额度指标的年初预算中没有的经济分类，当年的项目支出也就不能发生相对应的经济业务。编录授权支付令时，财务核算系统已经处理完账务，但是凭证流转到出纳付款时却因经济分类科目支出不符，不得不取消核算该笔业务。在两套系统并存的情况下，由于信息不对称，不但增加了财务人员的工作量，而且不利于化解财务人员与师生之间的矛盾。
（二）公务卡使用率低，报销结算困难。实施公务卡结算是国库集中支付改革的重要内容，随着财政监督力度的加强，运用大数据、云计算等技术进行公务卡刷卡内容分析，公务卡结算使用不便的矛盾日益凸显，校内人员使用公务卡的意愿不高。此外，由于国库集中支付系统未直接连接财务核算系统，财务人员难以在公务卡结算系统中准确获取消费记录，造成还款困难。按照现有的公务卡结算程序，报账人需要提供准确的公务卡号、消费记录以及刷卡日期，财务人员才能顺利在国库集中支付系统中获取该笔消费记录，再由国库集中支付系统生成授权支付令，最后汇总统一还款。这样的操作流程较为复杂，还可能导致还款日期延后，造成信用污点。此外，强制使用公务卡是国库集中支付的要求，但是其授权支付的提现功能亦容易被违法利用，难以从根源上进行遏制。 （三）国库集中支付改革的内控制度不健全。一是相较于国库集中支付，高校预算单位更关心账务处理流程，缺乏对国库资金管理的重视。二是出纳权限过大，未充分实行不兼容岗位相分离制度。相较以往，国库集中支付系統对出纳岗位的要求有所提高，除了要求及时准确进行支付外，还要求熟悉会计账务处理，及时指出国库资金对经济业务支付的限制。此外，由于高校财务人员人数偏少，出纳既要编录授权支付令，又要进行支付，而且出纳编录的支付令缺乏监管，往往在编录完成后直接进行支付，内部控制制度缺失，职务风险较高。高校财务人员普遍对国库集中支付认识不足，依然存在误用支付方式和账务核算处理错乱使用额度指标等问题。
（四）国库集中支付改革存在管理误区。目前的国库集中支付模式，支付与清算环节相脱离，预算单位通过授权支付令进行电子化支付，再由本级财政部门与代理银行进行清算。一般而言，负责与国库进行清算的代理银行，基本上是根据国库集中支付系统中已确认支付的信息直接按照总额进行清算，不核对支付明细，监管力度不足。此外，高校作为特殊的主体，一般都有寒暑假，财政部门在考核国库资金支付进度时，未能考虑到高校的实际情况，造成高校为追求支付进度而导致国库管理资金使用混乱，违背了财政部门考核的初衷。
三、相关建议
（一）将国库集中支付系统直接对接财务核算系统。由电脑自动生成授权支付令，从预算执行开始控制，提高使用额度指标的准确性和效率，减轻财务人员的业务量，使电子化凭证在预算单位、财政部门、代理银行之间无障碍流通，进一步提高财政资金的安全性和使用效率。
（二）建立国库集中支付系统、银联、高校间的协调机制，化解公务卡报账难问题。财政部门应主动开放公务卡信息查询端口，直接对接财务核算系统。简化公务卡报账流程，取消财政部门审核汇总环节，交由预算单位自行审核，校内人员通过网上报销系统直接选定并获取消费记录，生成相关电子凭证，再交由财务人员审核后生成授权支付令报销还款，这样的方式不仅能够保护持卡人的个人隐私，还能简化公务卡结算流程，方便快捷。
（三）加强内控制度建设，形成相互监督机制。一是贯彻落实好相关内控制度，规范国库集中支付流程，完善相关业务行为。二是规范财政专户资金管理，进一步规范账务调整工作。
（四）加强国库集中支付改革管理。财政部门要加强对预算单位在集中支付账户体系以外的财政性资金账户清理，及时防范风险，保障财政资金的安全性。同时，要考虑高校预算单位的实际情况，在考核国库集中支付进度时避免“一刀切”。重点检查业务实际用途与额度指标用途是否一致、专项资金支出是否专款专用以及是否存在违反财政部门所规定的代垫范围的情况，将事前审批、事中管制转变为事后监督，扩大高校预算单位支付自主权。S
【主要参考文献】
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[ 2 ] 宋海红.国库集中支付在高校的实践与探索[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（03）.
[ 3 ] 李晓花.基于国库集中支付视角的高校内部控制研究[J].商业会计，2016，（20）.
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