产业政策有效发挥作用的路径探究
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[摘要]供给侧结构性改革背景下，产业结构调整成为了一项紧迫任务，由此关于产业政策的作用也成为学者们研究的热点。文章通过梳理美国及德国鲁尔区不同发展时期的产业政策，认为产业政策对美国及德国鲁尔区的经济转型起到了积极的促进作用。借鉴美国及德国鲁尔区产业政策的经验，在产业发展的不同阶段采取相应的产业政策，可在最大程度上发挥产业政策的正向作用，促进我国经济的发展。
[关键词]产业政策；美国；德国鲁尔区；经验借鉴
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
1 引言
随着科技的发展以及生产要素在世界范围内的优化配置，自20世纪80年代开始，全球化不断在深度和广度上得到扩展，也使得世界各国政策互相影响的程度日益加深。世界范围内主要经济体对产业发展的规划和布局将在一定程度上对我国产业的发展带来影响。英国在金融危机后，深受“产业空心化”的负面影响，提出“退三进二”，政府开始实施产业政策以引导市场。特朗普当选后宣布“让美国再次强大起来”，并在制造业“回归”以及对外关税等方面签发多条行政令。其他主要国家也都适应新的国际形势提出了新的发展战略。与此同时，我国当前正面临着供给侧结构性改革，其中产业结构问题尤为突出。这使得产业政策有没有用、要不要产业政策等问题再次进入人们的视野。然而，纵观发达国家与发展中国家的历史与现在，产业政策在很多国家都发挥过重要的作用。鉴于此，如何有效地发挥产业政策的作用是本文讨论的重点。
2 产业政策的内涵
关于产业政策的内涵界定，目前学术界并没有形成统一的认识，但大体来说，对产业政策的认识可以分为广义和狭义两种。其中，广义的产业政策指国家为促进产业发展或调整产业结构等而采取的所有国家政策，主要的政策工具包括补贴、税收、采购、特许、强制规定等。而狭义的产业政策则是政府对某一具体产业的扶持，这也就是传统意义上的产业政策。本文主要围绕广义的产业政策展开讨论。
3 美国产业政策经验借鉴
从18世纪独立建国开始，美国的逐渐成长壮大无不伴随着产业政策的身影。首任财政部长汉密尔顿于1791年提交国会制造业发展计划，其中涵盖了谷物、棉花、钢铁等众多产业分枝，而政策工具则主要以政府补贴、保护性关税和进出口配额为主，同时从基础设施、金融信贷等方面给予支持。以关税保护为例，美国平均关税税率在1820-1931年间达到了35%-50%。美国的高关税政策延续了近百年，受益于产业政策对幼稚产业的保护，到1890年，美国已经成为世界上工农业生产第一大国。经济繁荣一直持续到1929年大危机，直到罗斯福新政实施，大规模的政府干预才带领美国经济走出萧条的阴影，此时产业政策的范围和边界也得到了极大的扩展。然而中东石油危机的爆发以及战后日本制造业的兴起，使得美国经济再次陷入危机，此时1980年在技术市场上《拜杜法案》的颁布为美国科技创新及经济繁荣注入了新鲜的血液。此前源于“谁出资，谁拥有”的政策，美国科技创新的成果长期保留在政府部门，科研成果转化率极低，截止到1980年，联邦政府持有近2.8万项专利，但只有不到5%的专利技术被转移到工业界进行商业化。而《拜杜法案》的颁布，允许政府资助的大学或小企业的科研项目所产生的发明其所有权可以归大学或小企业所有，专利权的“下放”激发了市场活力，产生出很多的新产品、新公司。《拜杜法案》在为政府、企业、科研机构的合作提供制度保障的同时也通过市场机制的驱动促进了美国的科技研发，由此带动了产业升级和经济复苏。
4 德国鲁尔区产业政策经验借鉴
德国鲁尔区是德国的传统工业区，被称为“德国工业的心脏”。其工业在两次世界大战期间实现了快速的发展壮大，工业产值曾占全国的40%。然而随着20世纪50年代后石油、天然气等多种能源的广泛开发和利用以及世界性的钢铁过剩的冲击，鲁尔区重工业的发展难以为继，转型发展迫在眉睫。1968年，州政府出台《鲁尔发展纲要》，着力调整产业结构，开始了鲁尔的转型发展之路。
转型初期（20世纪50～60年代），政府通过以法律形式颁布产业调整方案，实施“再工业化”战略，加强企业的集中化、合理化，以保护煤炭、钢铁这两大具有重要战略意义的产业。在政策的引导下，煤、钢工业部门通过关停并转提高了机械化水平，同时技术更新取得一定成效。然而，财政补贴导致市场信号的扭曲，没能阻止鲁尔区的衰落。发展新兴产业时期（20世纪70年代），1979年联邦政府制定了《1980-1984年鲁尔行动计划》，开始转变发展思维，改造传统工业，大力发展新兴产业。新兴产业的发展改变了单一的煤钢产业结构，转型发展成效初显。因地制宜产业多样化时期（20世纪80～90年代），1987年，州政府启动“煤炭与钢铁地区的未来动意”“北莱茵—威斯特法伦未来动意”，强调结合不同地区的区位优势，发展各具特色的产业以实现产业结构的多样化。信息化、网络化、集群化的推动下鲁尔区逐渐朝着既有传统工业基础、又有新兴产业增长点的产业多样化方向发展。
纵观整个鲁尔转型进程，政府的产业政策一直发挥着重要的作用，然而不同阶段其侧重又有不同。转型初期，主要是政府主导，自上而下，对产业结构的规划表现出一定的路径依赖，没有充分认识到经济结构的变化，政府的大量补贴又进一步扭曲了市场信号，同时既得利益集团不愿放手现有产业基础及可观的既得收益，使得新产业的发展举步维艰。发展新型产业时期，政府仍然发挥主要作用，此时的产业政策开始结合企业意愿。传统的大型工业企业在认识到产业结构转变的必要性之后，开始主动投资与科技、服务、环境等相关的产业，积极促进产业结构多样化。政府则遵循市场信号，通过低息贷款、税收减免等政策积极引进新兴产业。此时的产业政策激发出更多的经济发展的内生动力，转型发展初现成效。因地制宜产业多样化时期，受益于新兴产业的发展，此时产业政策着力于促进技术创新以及产业结构多样化。资料显示，1996年政府给予鲁尔区煤炭业的补贴为104亿马克，2002年下降到36亿欧元，2005年更是下降到27亿欧元。政府的补贴主要倾向于高科技企业、基础设施、人才培养等。1990年，为分散化区域结构政策，北威州政府组织工会、社会工作组织、经济联合会等参与政策规划，充分发挥了各经济主体的积极性也使得政策认可度提高，同时，政府给予了企业更多的自主权。在技术、市场、人才等内生动力的推动下，逐渐摆脱了资源束缚，实现了经济结构的转变。
5 产业政策如何有效发挥作用
从上述经验中，不难发现，产业政策作用的有效发挥需要结合产业发展的不同阶段，政策的制定如果可以顺应当前及未来一段时间经济发展的趋势，一般会助力产业快速发展，当然政策实施的过程需要法律规范及职能部门的监督以防止权力寻租的发生。
在产业发展的过程中，基础科研、科研成果转化、市场化、产业扩张等，往往周期很长，不同阶段需要产业政策灵活变动，需要实现产业政策的动态化。
产业发展初期，大量基础科研的进行需要政府补贴，也需要政府补贴以吸引企业进入，同时推动企业、高校、政府组建科研中心，实现产学研的结合为产业发展提供智力支持同时构建市场化基础。然而，需要注意的是，这一阶段产业政策的制定需要高度前瞻性，因此，除关系国计民生及具有重大战略意义的产业外，新产业的发现更應依赖于市场信号，产业政策的制定应关注到企业意愿，顺应经济发展趋势。产业推广阶段，应着力构建良好的市场秩序。通过知识产权保护、产品标准、质量控制、行业监管等维护市场有序竞争。产业市场化阶段，此时应尽量减少政府对市场的干预让市场机制发挥作用。政策重点在于需求培育、品牌建设，完善配套基础设施为产业发展提供良好的外部环境，同时需要避免因政策导向导致的产品同质，及时捕捉市场信息以动态化产业政策，提倡原始创新，激发市场主体活力，从本质上提高经济发展内生动力。
参考文献：
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