中美新材料产业政策体系之比较
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新材料是国际竞争的重点领域之一，是决定一国高端制造及国防安全的关键因素。本文从财税政策、研发体系、知识产权和专利标准、人才、贸易等方面，对比中美新材料产业政策，提出了进一步完善我国新材料产业政策体系的建议。
美国新材料产业发展支持政策可追溯到克林顿时期。1991年，美国政府提出首份国家关键技术报告，新材料居于影响国家经济繁荣和安全的6大类关键技术领域之首。近年来，为巩固其优势地位，美国不断出台大量政策措施，形成较为完善的政策体系。而我国已形成以新材料产业发展折子工程为抓手，各部门协同配合、国家新材料产业发展专家咨询委员会提供决策支撑的工作体系。但也要看到，我国新材料产业政策总体仍待完善，政策内容相对零散。从财税金融政策、研发体系、知识产权、标准、人才、贸易等方面，全面对比中美两国新材料产业发展政策，对于我国营造更优的新材料产业发展政策环境，非常必要。
中美新材料产业政策体系比较
（一）财税金融政策
1.直接资金支持。中美政府对新材料企业直接资金支持在数额、支持方式与使用限定、导向作用方面存在显著差异。一是美国每年材料研究费用达上千亿美元，我国2017年以来新材料领域的财政支出仅约32亿元，差距悬殊。二是美国对新材料推动计划的拨款被分配到各个项目予以支持，这些项目通常由政府、企业和高校联合申请，除政府资助外，企业同样要按比例投资。我国的政府资金大部分直接拨给材料生产企业，由企业按照政府规定自行分配使用。三是美国政府对新材料产业发展计划的长期且稳定支持代表了政府认可，有效带动了民间资本流向。我国政府的资金支持对金融领域的导向性作用有限，政府引导基金在基金运作模式、管理方式、资金来源、退出机制方面均存在较大差异。
2.间接融资支持。中美中小新材料企业资金来源主要是自筹资金，且都存在一定程度融资困难，但两国在商业贷款担保和风险投资政策方面存在显著差异。美国中小企业自有资本占比约58%，美国小企业管理局（SBA）以贷款担保和小企业投资公司建设等形式，把民间资本引入风险投资领域，有效改善了中小新材料企业的融资环境。我国并没有针对性地出台新材料企业间接融资调控政策，小额贷款和政府担保贷款机制执行效果不佳，风险投资机制尚不成熟，政策支撑主要通过对商业银行出具指导意见、完善创业板和建设新三板等间接方式，来促进中小型企业发展。
（二）研发体系
中美均形成一整套完整的新材料产业研发体系。美国建立了从研发到应用、产业化及配套服务在内的新材料研发组织体系，尤其注重营造鼓励创新创业、科研项目转化等法律和制度环境。其中，研究机构、孵化器和大学技术转让办公室、非盈利机构和企业等各个主体分工明确而又协同有序，产学研用结合紧密。而我国建立了以企业为主体、市场为导向、产学研用结合的新材料创新体系。新材料国家实验室、工程（技术）研究中心等在新材料产业化和创新能力建设中发挥了促进作用，并通过国家863计划、973计划、国家自然科学基金等各项国家计划对新材料技术及产业化给予重点支持。与美国相比，我国科技体制下权力更加集中，政府以自上而下的方式制定政策、目标与战略，强调执行效率。相比多元分散的美国联邦资助体系，我国新材料产业可通过领导小组制度对项目进行集中资助。
（三）知识产权和专利标准
中美知识产权在制度环境、专利申请和标准制定方面存在显著差异。一是美国高度重视新材料知识产权立法工作，制度环境完善，《发明人保护法》《专利法》《商标法》等法律法规为知识产权提供了充分保护;美国商标专利局在其中发挥重要作用;并建立了覆盖国家、区域、行业、大学、联邦实验室等各层面的完整技术转移体系。而我国近年来也意识到知识产权制度环境的重要性，但在立法、专利制度、预算分配、项目管理评估、产学研合作等方面仍有较大改善空间。二是专利申请数量和质量方面存在差异。美国化工行业专利数量几乎是中国相应领域的三倍，特别是生物技术、制药和高分子材料等行业的专利数量表现突出;而我国注重在新材料领域的专利布局，2016年，我国在新材料领域申请的专利授权数量为7636件，占中美日三国申请总量的46.3%。三是新材料领域标准化活动发展成熟度不同。美国新材料领域标准化活动全部围绕美国国家标准协会进行，目前已有超过11000项国家标准;我国则是以政府为主导的标准制定机制，国家层面尚未整体出台新材料标准、统计体系，标准、计量和宏观管理体系还不完善。
（四）人才
中美均下大力度制定各种优惠政策吸引新材料领域高层次人才。美国从政府、高校到企业等都提供较为积极有利的人才政策，吸引了众多高层次人才。移民政策、外国留学生政策及国际交流与合作政策构成了美国吸引国外科技人才的政策体系。我国依托留学人员回国创业启动支持计划、赤子计划等项目加大新材料领域海外高层次人才引进力度。中美两国在高层次人才政策思维方面具有明显差异，一是美国注重国内培养和国外引进相结合，中国偏重国外引进而弱化国内自主培养;二是美国重视潜在或未来高层次人才的引进和培养，而中国偏重对现有人才的吸引与支持;三是美国对高层次人才实施高额经济资助、营造良好的科研环境及提供一流的科研平台，而中国偏重经济激励和权力诱惑而弱化学术土壤的培育及科研条件支持。
（五）贸易
美国从国内和国际两个层面建立起全面、复杂的单边和多边出口管制体系。《出口管理法》《出口管理条例》《商业管制清单》等法律、法规及规则构成美国完整的出口管理制度，这使得美国能够熟练运用各种措施实施贸易保护。而我国由于新材料产业整体处于中低端，部分高端关键材料仍依赖进口，对新材料领域的净出口贸易更多是应对国际贸易摩擦。
对完善中国新材料产业政策体系的启示
（一）健全产业组织体系
一是继续发挥国家新材料产业发展领导小组办公室作用，进一步贯彻落实新材料折子工程，统筹协调各部门新材料规划、计划、资金、项目等工作，形成工作合力。二是充分发挥国家新材料产业发展专家咨询委员会作用，支持地方组建省级新材料领导小组。三是加强社会中介组织建设，在重点新材料领域建立产业联盟，鼓励地方成立新材料产业协会，研究筹建全国新材料产业协会。四是加强区域合作布局，支持市场需求旺盛、规模产业集聚、上下游产业链完善的地区建设新材料产业技术研究院。五是支持科研院所建立技术转移办公室、科研成果孵化器。力争形成部门协同、上下联动、支撑有力的工作体系。
（二）完善产业发展架构
一是产用衔接体系。加快建立汽车轻量化材料、稀土发光材料等上下游合作机制;研究提出生产应用示范平台、测试评价平台的总体布局方案。二是资源共享体系。建设参数数据库平台、资源共享平台，推进企业、科研院所数据、人才、设备仪器的开放共享，开展技术交易、投融资等支撑服务。三是协同创新体系。建设石墨烯、轻量化材料等国家制造业创新中心，凝聚高等院校、研究所和产业部等各方面力量，推动知识、资本、人才的灵活流动和合理配置。四是统计体系。根据新材料产业发展新变化，建立更加科学的新材料统计分类，强化新材料产业发展的监测分析。五是标准体系。加强新材料技术标准体系的顶层设计，尽快出台新材料标准领航计划。借鉴发达国家标准制定的经验，充分发挥企业、行业、团体联盟的资源优势，创新新材料标准制定机制，加强新材料标准与下游设计规范的紧密衔接，提高我国新材料标准的权威性和实施效果。六是考核评价体系。完善科研院所、国有企业的人事考核体系和政府资助项目的监督评价体系，创造有利于新材料开发应用、提高资金使用效果的良好氛围。
（三）适时调整配套政策
一是创新财税金融政策。探索动态调整新材料进口减免税目录范围制度，对目录中已能实现国内规模生产的产品要及时调出，不再享受税收优惠，或给予国内企业同等税收优惠;对新材料领域急需且国内不能满足的关键生产设备进口给予税收优惠;发挥政府采购对新材料产品应用的引导作用，鼓励优先使用首批次应用示范目录产品。二是完善研发体系，针对石墨烯、高温合金、轻量化材料等重点新材料产品，制定中長期发展技术路线图，并定期组织专家进行修订;提高材料研发投入经费比例。三是加强知识产权和专利标准建设。完善知识产权法规和管理制度，加强新材料专利申请的评估、审核，提升专利质量;注重专利直接转让与专利资本化转化相结合，探索拍卖、股权资本化等批量转化方式，促进完善知识产权向资产转变。四是加大人才培育力度。鼓励大型或国有企业率先建立首席材料官;高校与新材料企业联合建立实习基地，培养跨学科人才。五是维护公平贸易秩序，积极应对新材料领域贸易摩擦。
（作者李丹系工业和信息化部赛迪研究院原材料工业研究所新材料（稀土）研究室副主任、工程师;肖劲松系赛迪研究院原材料工业研究所所长、高级工程师）
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