投资PPP业务风险分析

来源:用户上传      作者:

　　摘要：PPP模式下跨越投融资、建设、运营等多个复杂业务领域，合作期限长不可控风险因素较多，且风险驱动因素与各个阶段、环节的操作缺陷具有跨阶段的关联性。通过全面评估PPP项目的各阶段风险因素，系统性分析风险，提出风险应对措施，避免风险最终成为损失，将项目整体风险控制在企业可承受程度内。
　　关键词：PPP投资风险防控
　　政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）是我国供给侧改革的重大创新，区别于传统的政府投建模式，PPP具有适用领域有限、合作期限长、强调运营的效率和质量、更加遵循契约精神等特点。自2014年推广运用以来，PPP模式作为地方政府最重要的融资方式之一，迎来了快速发展。2017年7月全国金融会议后，为降低地方政府隐性债务风险、规范PPP模式应用，国家对PPP市场进行了全面清理整顿，PPP模式在快速发展过程中由于不规范操作引发的问题凸显。
　　一、投资PPP业务风险分析
　　在PPP模式成为政府开展基建项目主要方式的大环境下，企业尤其是建筑类企业，因其具备较强的施工能力已成为PPP项目社会资本的主导力量，占据市场较高份额，特别是投资规模大，建设难度较高的项目。而PPP模式不同于传统的企业参与的投建模式。传统模式下，企业作为政府基建项目的代建方，通过项目施工获得施工利润，项目建成交付委托方后退出。PPP模式下参与项目投资建设的企业是与政府建立“利益共享、风险共担”的合作关系，有别于传统的基建项目，项目实施过程中更注重项目的运营且合作期限周期长。对于PPP这个新的合作模式，目前直接参与投资建设的企业对PPP模式的理解水平参差不齐，实施过程中存在较大风险。
　　（一）项目前期
　　1项目不合规风险。PPP项目特性决定了入库项目才是真正的PPP项目，是地方政府将项目未来年度支出责任安排进财政中长期预算的前提。目前，大部分PPP项目的收益获取依赖于政府付费与缺口补助，投资未入库项目或非正规PPP项目，无法及时、足额获取预计回报，项目收益将无法得到基本保障，项目整体丧失基础，导致项目失败损失风险。
　　2可研预测不合理风险。有别于传统基建项目，PPP项目可研盈利预测包含施工阶段收益及运营阶段收益，且PPP项目合同中将对项目收益率作出限定。企业面对新的商业模式运作经验不足，易于产生可研预测过于乐观导致项目实施失败和损失风险。一是对地方政府财政支付能力未做详细考察，而政府的支出责任需纳入地方财政中长期预算，可研中对地方政府的支出承受能力乐观预测，将会导致可研收益预测高于将来实际签到合同约定的收益率，致使项目决策前提失效。二是对环境变化估计不足。PPP项目的长周期特性，决定了项目周期过程中，不可避免的会出现经济、金融等政策环境变化，存在较大不确定性。企业基于传统相对较短周期的基建项目可研方式下往往对后期额外成本估计不足，如利息支付频率与政府补贴频率的不匹配造成的额外开支、贷款利率的提高造成的融资成本倒挂等，造成实际收益率的降低，甚至导致损失。
　　（二）项目实施
　　1投资不合规风险。企业作为社会资本参与的PPP项目，背后是项目开展建设所需要的巨额资本金。根据规定项目资本金应为非债务性资金，由投资者认缴出资，现阶段投资项目的资本金比例一般要求不低于20%。不合规的出资方式易于导致系统性风险。一是企业为了降低自有资金的投入，出于保持企业正常运营资金运转需要、PPP项目并表之后易推高集团整体负债率等因素，往往通过引入基金和信托计划来充实项目资本，在PPP项目中不同程度使用了“名股实债”的方法，承担了额外的固定付息成本。且为引入基金，企业通过认购劣后级份额和签署回购协议对基金额外增信，当投资没有达到预期收益甚至亏损的情况下，可能连本带息一起损失殆尽。二是项目公司成立后，受国家金融政策调整影响，基金股东出资难以到位，直接影响项目公司后续银行贷款等债务性融资进程，进而导致整个项目资金产生巨大缺口，影响项目整体进度。三是受到国家降杠杆约束，出于调节账面资产负债率目的，企业在项目公司所持比例大都在50%以下，可以从会计准则角度规避控制和并表责任。导致合并报表的资产负债率不能真实反映企业实际情况，不利于对企业经营性风险和金融性风险的把控。四是失去对PPP项目公司管控权，导致项目不能按照预定方案顺利实施，项目失败或未达预期的投资损失风险。
　　2债务融资不达预期风险。PPP项目中资金绝大多数来源于债务性融资，规定一般不高于80%。根据PPP模式特点，项目公司承担融资责任，非因政府方原因导致项目融资不能到位视为项目公司违约，将会承担融资不到位的一系列后果。一是PPP项目受到融资期限长、融资成本限制等因素，其融资渠道受到较大局限。而项目公司现实存在的资本金未按期到位、“名股实债”的不合规资本金、项目施工许可权证不齐等等因素，致使有限的融资渠道也难以实现融资放款。导致項目搁置，严重阻碍项目进程甚至终止风险。二是融资成本高于预期。适合采用PPP模式实施的项目须通过物有所值论证，因此在进行项目成本效益分析时，一般会限制项目融资成本，以实现项目采用PPP模式相较传统模式更物有所值。实际融资过程中，金融企业对项目的风险评估与企业不同，且PPP项目长周期过程中国家金融政策的调整，导致实际融资成本高于预期的情况，且超出合同约定的融资成本部分不属于政府付费的责任承担。造成项目收益难以达到预期甚至亏损。三是违规担保形成隐性债务。按照国家规定，地方政府及其所属部门不得在预算之外违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，故目前PPP项目中，凡是政府方出资代表在项目公司中占有股份的，都无法为融资提供担保。当银行要求项目公司股东为贷款提供担保时，往往由社会资本方全额担保，即担保范围超比例覆盖政府方出资代表份额的情况较为普遍;形成企业的隐性债务，为自身带来潜在财务压力。
　　3施工不合规风险。企业基于参与传统基建项目的惯性经验，对PPP项目中施工合规性重视程度不足，加大了PPP项目中的关联性风险。一是垫资施工。企业为“获取”项目，提前开工造成既定事实，以防止竞争对手介入，此时项目尚未进行采购，相关开工手续尚未办理，资金未落实，工程成本由企业垫支。如后期PPP项目未能通过入库，前期投入将难以收回。二是施工手续不全。先开工后补办手续，未经批准或手续不全开工的项目，存在违规开工处罚风险;此外，大部分施工手续不全即开工的项目，都存在建设规划变更、融资障碍、垫资施工等情况，易对后续问题产生联动影响，造成企业经济损失。 　　（三）项目运营
　　1政府履约风险。对于运行模式为可行性缺口补助和政府付费的项目，政府履约风险对现金流的多少和稳定程度有直接影响，直接关系到项目的收益情况。如未能将本项目财政支出责任纳入中长期预算，未能稳定、足额、按时履行PPP合同中约定的付费责任，导致项目公司运营陷入困境。
　　2运营收益不达预期。在可行性缺口补助类、使用者付费类项目中，运营收入是否达到测算预期或最低承诺量是企业能否在运营期回款的重要判断依据之一。PPP项目中承诺最低年运营收入，若项目公司实际收益无法达到，该部分无法获得政府缺口补助，只能依靠运营获取。即使全额获得政府可行性缺口补助，总收入也无法实现盈亏平衡。
　　3运营能力不足风险。根据PPP项目风险分配原则，项目运营风险一般由社会资本承担。企业长期以来习惯“重建设轻运营”，PPP模式的推广让多年来习惯于承揽工程与设计业务的企业被迫急速转型，对于行业种类繁多、合作周期长、运营不确定因素较多的PPP项目，大多数参与项目的企业暂时尚未具备运营能力。
　　4调整机制不完备。PPP项目合作期限长，情况复杂，在制定合同时就考虑到今后所有的风险并不现实，如果没有明确的沟通渠道、沟通方式、及双方沟通谈判时的框架机制，在项目运行过程中遇到合同未规定的情况或合同制定不合理事项情况下，易造成相互推诿责任、项目停滞、发生诉讼甚至终止，造成更大损失。如：在PPP合同签订后，由于原合同设计存在漏洞或突发事件造成重大影响等原因，合同双方在覆盖范围、服务标准、利益分配、投资责任等方面产生分歧，或与PPP项目有关的融资、担保、施工等发生重大变动等。
　　二、风险防范建议
　　在PPP项目的长生命周期中，项目各阶段的风险并不是在某个阶段独立产生，风险驱动因素与各个阶段、环节的操作缺陷具有跨阶段的关联性。因此，在投资PPP项目中，通过全面评估PPP项目的各阶段风险因素，系统性的预测风险，制订风险应对措施，不让风险最终成为损失，将项目整体风险控制在企业可承受程度内。
　　（一）完善管理运营机制，统筹项目运作
　　PPP模式涵盖内容广泛，包括：政策解读、合规流程、盈利预测、经济金融、基建管控、运营策划等，全过程的管控并非由单一人员或单一职能部门可以胜任;建议企业建立PPP项目运营机构或虚拟运营中心，统筹管控、协调集团内各相关部门及资源推动项目进程、应对突发情况等。
　　（二）做实前期，夯实基础
　　前期工作的不扎实，将会在后续项目阶段或关键环节导致风险显现概率大幅度提升。建议企业高度重视项目前期工作，只投资合规入库的PPP项目;充分了解当地的财政情况、金融环境和项目类型，提前与当地银行接洽，衡量该项目在金融机构获取贷款的可能性，融资存在障碍的项目不能贸然实施;寻找专业过硬的咨询机构科学合理预测项目盈利预期等;避免项目因先天缺陷导致后期无法挽回的损失风险。
　　（三）未雨绸缪，提升前瞻性和风险意识
　　PPP项目本质是建立在合同双方契约精神之上的，前期考虑情况越周全，解决方案越详细，后期可能形成的争议和风险就越少。建议企业在在PPP项目合同中应详细约定政府方的具体义务，将前期工作履行作为合同生效条件，对于可能出现的后期违约情形，应针对性确定每一种违约情形下投资企业的提前退出机制和补偿机制;建立再谈判机制，对各类可能存在的突发情况及争议解决方案进行明确约定等。
　　（四）严格过程管控，建立异动应对机制
　　PPP项目长生命周期中，某个关键环节的管控不力，可能导致项目整体损失风险。建议企业加强PPP项目全过程管控，合法合规开展实施项目投融资、建设、运营，避免以点带面产生项目整体性风险。同时，应建立完善异动应对措施，及时对项目实施过程中发生的与预期不符状况进行处置，避免造成项目中断，导致风险变为损失。此外，还应加快转型步伐，规划部署运营能力。建议企业由重建设向重运营转型，在PPP项目进行过程中，内部加强项目公司运营能力提升，外部积极引入行业领先、运营经验丰富的战略合作方，积极拓展新的运营模式、收益渠道，将PPP模式中的运营做到实处。
　　参考文献：
　　[1]国务院国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号文）[Z].2014
　　[2]财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有關问题的通知（财金[2014]76号）[Z].2014
　　[3]财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）[Z].2014
　　[4]财政部关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）[Z].2014
　　[5]财政部PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金[2015]167号）[Z].2015
　　[6]国资委关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管[2017]192号）[Z].2017
　　[7]财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金[2018]23号）[Z].2018
　　（魏莱，国企绩效评价中心）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-14976593.htm