中国电力行业规制改革历程
来源:用户上传
作者:
摘要：1949年至今，中国电力经历了三个时期：计划经济时期（1949～1978），改革初期的探索时期（1978～1985）和如今的市场经济时期。对应这三个时期，分别进行了三次大型行业规制改革。文章试图按照时间顺序，通过对改革前、改革措施及成效三方面的分析，梳理中国电力行业规制改革历程，总结中国电力行业改革所解决的问题及遗留的缺陷。
关键词：中国电力;行业规制改革;经济体制;政企分开
1949年至今，中国电力经历了三个时期：计划经济时期（1949～1978），改革初期的探索时期（1978～1985）和市场经济时期（未成熟）。对应这三个时期，分别进行了三次大型改革。总的来说，电力行业是国民生活命脉，战略意义重要，所以电力行业改革与我国20世纪的历史进程是密不可分的。中国在1949年中华人民共和国成立到1979年改革开放之前，一直执行严格的计划经济体制。即实行生产资料公有制，并在管理国民经济方面，由国家制定统一计划。在当时，中国政府把控着主要的经济部门，代替企业和个人做出决策。
一、计划经济时期（1949～1978）
（一）改革前
在这次改革之前，我国长期以来一直面临着严重的领土主权问题。19世纪80年代，满清濒临覆灭，中国被八国联军瓜分，变成了分崩离析的半殖民地半封建国家。当时，中国外资电力企业的装机容量占总装机容量的46.4%，发电量占总装机容量的57.6%;特别是在上海，外国公司的总装机容量为79%，发电量占全市的85%。这种分裂的电力体系一直延续到1949年新中國成立。但中国收回领土主权后，全国的发电量少之又少。为确保国力，新中国政府实施了第一次电力工业改革，实行了全面国有化，高度集中的计划经济体制。经过政府机构的四次调整，电力管理部门发生了变化，这段时间一直持续到1979年。
（二）改革措施及成效
1. 电力行业的国有化
中国在1953年实施了第一个五年计划，主要目的就是实现重要经济部门的国有化。国有化主要出于两方面的考虑：一是受到马克思主义的影响，我们在政治经济学当中也学过，资本主义市场具有不平等和周期性衰退的缺陷，中国政府认为国有化可以克服这一缺陷;二是因为电力行业具有非常重要的战略意义，为了国家安全，中国决定对其进行绝对的控制。
新中国根据不同企业的性质采取了不同的措施：一方面，没收了官僚资本所有的企业，对外资企业实行军方管理;另一方面，对私营企业，也就是当时所说的民族资本，进行社会主义改造，不没收，但是取消他们的决策权，让他们服从政府管理。
2. 中央计划下的电力行业政府规制
这意味着实施高度集中的计划经济体制，电力行业的一切业务和生产活动都要由政府部门直接指挥，财政方面也都交由政府管理。实践证明，这种体制在当时确实是一个正确的决定。从1949年到1978年的30年中，我国的电力生产能力增长了30倍。中国的年发电量在世界上的排名从1949年的第25位跃升为1957年的第13位。
这一时期的改革可分为四个阶段：燃料工业部阶段（1949～1955），1949年，我国中央政府组建了燃料工业部，统一管理煤炭、石油和电力工业;电力工业部阶段（1955～1958），1955年，我国将电力工业从燃料工业部中单独划分出来，成立电力工业部;水力电力部阶段（1958～1966），1958年南宁会议提出了水主火辅的发电发展方针。在这个方针的指导下，我国将水利部和电力工业部合并，成立了水利电力部。特殊的时期（1966～1978），1967～1970年，中央将权力下放给地方，设置水利电力部革委会，但是损失惨重，于是又在1975年恢复了水利电力部的体制。
二、改革初期的电力体制改革探索（1978～1985）
（一）改革前
这次改革之前，电力行业基本上由中央政府通过国企来运营。但是当时存在两个问题，一是政府在电力行业中起到的是幕后指挥的作用，但是并不直接对消费者和股东负责，对市场需求不敏感，这就导致电力行业很难改善服务质量和推动技术进步;二是“经济发展，电力先行”是一个基本规律，但是由于当时电力建设完全靠政府投资，电力行业资金短缺，严重限制了电力的发展，电力也因此成为了当时制约中国经济发展的主要障碍。为了解决这两个问题，电力行业进行了第二次改革。
（二）改革措施
1. 高度集中的电力行业管理模式
具体措施包括电网集中统一管理、需求侧节约用电、提高装机容量、引进大机组等。
2. 国有电力企业建立经济责任制的尝试
1979年4月，中央工作会议决定扩大公司自治，政府向公司提供了十四项经营权，包括生产自主权，原材料购买权，劳工权和产品销售权等。这一改革改善了上述两个问题，但最关键的一点是，它为计划经济向市场经济的转型奠定了基础。
三、电力行业市场化改革（1985年至今）
这次改革是一场持久战，主要分为三个阶段：集资办电，政企合一阶段（1985～1996）、政企分开，省为实体阶段（1997～2002）、厂网分开，竞价上网阶段（2002至今）。
（一）集资办电，政企合一阶段（1985～1996）
在这个阶段，中国正面临长期电力短缺、中央政府财政资源不足、电力行业效率低下的问题。因此，政府开始改革电力体制，主要是放开投资权，及赋予国有企业独立经营权。这个阶段的改革包括三个方面：
1. 电力行业投融资渠道和方式的改革
具体措施如下：（1）集资办电。之前投资一直由国家行政管控，但这个阶段地方政府、国企、外企、私企等都可以投资电力;（2）征收两分钱电力建设资金。国家规定对全国所有企业征收这一资金，每度电两分钱，相当于一种特定用途的税收;（3）发行电力债券和股票;（4）国际金融机构贷款。 2. 国有电力企业经营方式改革
主要措施有拨改款，开展多种经营，简政放权，承包经营等。
3. 电力行业组织结构
采用纵向一体化管控结构，体现行政管控与经济管控的双重特征。
这个阶段的改革创造了一种投资激励机制，成功解决了发电的资金问题。到1997年，全国严重的电力短缺状况基本得到缓解。但是这一时期政府的管理并没有随着市场结构的出现进行调整，采用的依然是计划经济的管理模式。这一阶段解决的仅仅是发电的投资环节，配送环节还存在很大问题，比如没有配套法规控制成本，电价节节攀升。因此，电力行业又进入了下一轮的改革。
（二）政企分开，省为实体阶段（1997～2002）
这个阶段的改革总的来说，并不成功。省为实体本意是想将国家电力公司拆分为各省的电力公司進行自主经营，但却没想到演变为了省为壁垒。形成了严重的地方保护主义，导致全国范围内的供需失衡。关于价格，1999年国家电力公司进行了竞价上网的市场化改革试点，但因为受到亚洲金融危机的影响，被迫叫停。
（三）厂网分开，竞价上网阶段（2002至今）
1. 厂网分开
厂网分开就是将国家电力公司拆分，打破了纵向垄断。但并不同于上一阶段的“省为实体”。国家电力公司被拆分为两大电网（中国电网和南方电网），五个发电集团和四个辅助集团。
2. 市场准入
市场准入方面，我国从投资准入，环境准入和电力许可证三个方面进行改革。在之前投资准入已经基本完善，所以这个时期只是将投资范围作了进一步扩大。环境准入是为了保证我国的可持续发展，解决一系列的能源和气候问题。此外我国还实行电力许可证管理，目的就是规避风险，保障电力行业的专业性和安全性。
3. 电力行业定价
对于电力行业定价，近年来一直呈现降价趋势。2003年左右，我国实行单一电价，部分电量竞争的市场模式，有效地控制了电价疯涨。2009年，国家发改委起草了《关于加快推进电价改革的若干意见（征求意见稿）》，要求全国销售价格从当日起每度增加2.8分钱，住宅用电价格暂时不会调整。未来，居民将逐步采用逐步增加的电价，用电量越多，电价越高，以倡导节约用电的社会观念。2016年，国家电网公司全年为用户降低成本超过1400亿元。2017年，国家电力公司实施新一轮降费措施，包括全面推进剩余省级电网输配电价改革，扩大发电企业和用户直接交易规模等。
四、结论
到现在为止，我国电力行业规制改革解决了诸多问题，但是依然暴露出许多体制的缺陷。主要有以下两点：中国电力行业规制改革滞后，引入竞争的范围和程度十分有限，缺少相关的法律法规。电价规制一直延续政府定价模式，没有科学的定价方式，电价不能弥补环境成本，没有办法应对供求不平衡的问题。总而言之，中国是一个发展中国家，电力行业规制改革的过程长路漫漫，任重而道远。
参考文献：
[1]李治.中国电力行业规制集权化效果研究[D].云南师范大学，2016.
[2]赵擎.中国电力行业价格规制改革研究[D].武汉纺织大学，2015.
（作者单位：云南农业大学经济管理学院）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-15005363.htm
