政策导向与低效发展：政府规制视角下基层供销社的发展历程研究
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[摘 要]基层供销社重建和发展的过程中，由于历史上围绕产权问题进行过三次官办、民办改革，加之基层供销社自身基础薄弱，其发展历程受到政府行为的较强影响。本文基于西南Y县基层供销社发展的历时性分析，考察政府对基层供销社发展的规制过程及其实践后果。研究发现，政府规制对基层供销社的影响主要体现在两个阶段。第一，组建阶段，将县供销社所领办的专业合作社按照区域而不是农民需求机械地整合起来，成为基层合作社的主要参与主体，虽然有利于政策的短期落实，但农民的参与程度低，政策的长远效果并不理想;第二，发展阶段，此时政府规制主要体现在对专业社入股基层供销社目的的考量上，以获得政策项目扶持而非经济收益为目的的入股导致基层供销社的低效率发展模式，基层供销社发展始终在地位徘徊。
[关键词]基层供销社;政府规制;低效率发展;产权变革
[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A
1 研究问题
基层供销社的发展，体现了国家对农业、农村的重视，但其中也存在着一些问题。龚丽娜通过研究基层供销社对三农问题的影响，认为历史时期的产权改革导致其缺乏人力、物力和财力投入到农业农村中，难以与农业产业化相适应。唐敏、吴本银认为基层供销社在制度变迁中存在着路径依赖的问题，导致其发展处于低效化状态。彭益娥从历史角度出发，指出产权制度改革的不彻底和滞后导致了基层供销社的发展逐渐脱离了与农民的联系，强调对产权的明晰要处理好社员、政府、企业之间的关系。历史上围绕产权问题的几次改革给供销社的发展打上了官商化的烙印，政府的规制作用对其发展产生着深远的影响。本文以Y县供销社官商化的历史进程展开，通过对Y县基层供销社现实组织结构与经营模式进行分析，理清政府对于Y县基层供销社的规制过程与方式，并对其所产生的影响展开讨论。
2 规制现状：行政力量的强介入
2.1 以社建社的组织形式
Y县基层供销社的重建带有较强的行政色彩，为快速发展并壮大规模，基层供销社采用供销社+社有公司+专业合作社的模式。基层社的建立并不是真正意义上农民自发组织形成，而是由县联社主导，与当地农业大户、专业合作社进行商谈，在多个专业合作社的基础上组建成为基层供销社。其有利因素在于，由于基层供销社的组建以原有专业合作社为基础，其社员具有一定的组织性，为县联社关于三农政策的实施提供了方便，也提高了服务的有效性。依托基层社中的专业合作社，县联社成立庄稼醫院、进行技术培训，并帮助其领办的专业合作社建成示范社。其弱点在于，基层供销社的组建是由县社主导，下属专业合作社构成。机械地按区域将专业合作社划入基层供销社中，导致农民参与程度与积极性不高。在决策和经营上主要由董事会负责，而董事会主任一般又为某个专业合作社的负责人，在对基层社的发展上积极性较弱，政策长远实施效果不理想。
2.2 一网多用的经营方式
基层社在建立之后，县联社并不会介入其经济上的运营，与基层社的联系更多在于一点多用的网点建设和各种为农服务政策上。以新网工程为载体，基层供销社在发展中依托良好的村域关系和资金支持，在Y县村域范围内逐年建设各类网点。这些网点按照新网工程的要求主要包括资源回收，日用消费品，农产品与农资销售四个方面。同一网点在使用上县社与基层供销社存在着差别。县联社依托基层供销社在村域范围内所建成的网点，帮助实施相应的行政职能。Y县供销社从1995年改制至今，所具有的职能涉及农资、农产品、日用杂品以及再生资源回收等方面，目前正在探索农村金融信贷领域。基层供销社在农村所建立的网点成为了政策服务能够延伸至基层社会中的重要媒介，一个网点往往承接着供销社的多个目标的实现。
3 规制的影响：政策导向与低效发展
3.1 经济与服务职能失衡
Y县联社属于事业单位，以入股的形式组建供销社后并不直接参与其经营，而是由基层社的理事会主管经营业务。从理论上讲，基层社属于经济合作组织，自负盈亏，其经营好坏会对理事会社长产生影响。但实际上，理事长对于发展基层社经济的积极性并不高。加盟的专业社在经济发展上无法形成合力，使得以发展农业综合经济为主的基层社业务流失较大。从县社的角度看，组建基层供销社本身才是考核的重要指标，组建的目的也更多地用于对农业、农民的服务上。在经济发展上，由于县社靠的是国家财政拨款，基层社经济发展好坏对县社的影响也不大，用访谈对象的话说就是先把框架搭好，有业务就做，只要每年不处于亏损的状态，即使不盈利也没有多大的影响。此外，县社本身的经济情况也制约着基层社的发展。通过20世纪90年代末的改制，如今Y县供销社社有公司经济实力差，基层供销社的组建只能通过与当地农业大户合作，以入股的形式共同组建，没有权力也没有经济能力去指导基层社经济的发展。
3.2 目标偏移带来低
县联社作为事业单位，其合法性获得更多的来自于制度环境层面。政策的扶持为经济薄弱的基层社重建提供了支撑，但这种支持逐渐变成了以政策为导向的发展模式。县社依托基层社的网点和所加盟的专业合作社，有利于各种资源的整合和相关政策的实施。但由于基层合作社的组建模式是以农业大户作为专业合作社的主体，农民的参与程度较低，导致政策在实施过程中更加偏向于加入的大户和经营在一定规模的专业合作社，而对于散户和规模小的专业合作社政策实施效果不大。
由于自身缺乏经济实力，县联社在组建基层合作社时，只能以政策上的优惠来吸引专业合作社与农业大户的入股，组建后的基层社其社员主要也来自于加盟的专业合作社中。以政策为目的加盟进来的专业合作社由于经济收益与基层社关系不大，存在着搭便车的行为。在加盟基层社的专业合作社看来，基层社是其获得政策支持和项目资金的一种渠道，政策效益大于经济效益。尤其是基层社理事会和监事会的主任基本都是加盟专业社的负责人，从自身收益上讲，他们对自己专业社和企业的关心要大于对基层社发展的关心，在这种组织结构下，更使基层社陷入了低效率的发展状态。 4 总结
基层社的建设与发展一直作为供销社服务三农，发展农村综合服务事业的重要组成部分。国家在2015年《关于深化供销社改革》的文件中规定，要强化基层社合作经济组织属性，做到农民出资、农民参与、农民受益。Y县基层社在组建与发展的过程中均存在着一定程度的政府规制，而这也直接影响到了基层社的发展方向和效果。
组建时期的政府规制主要体现在县社的层面，由于县社的资金薄弱，需要做到资源的最大化利用，组建后的基层社成员大多来自专业社。这种不是由农民或农业大户自发形成的组织，其目的更偏向于政策方面，是为了便于县社有关政策的开展和落实。具体来讲，一方面建设基层社本身就是落实服务农业政策的体现。另一方面，借由基层社所建立的网点和专业合作社关系，有利于供销社在农村中开展各类活动，包括农业技术服务、农资农产品销售、再生资源回收等。但这种以政策主导所建立起来的合作型组织农民的参与性弱，在进行农业服务或相关项目实施时，更多的是以一种自上而下的资源流通形式，缺少对农民真实需求的了解，容易产生政策落实的有效性问题。
发展时期的政府规制主要体现在专业社加盟的目的上。加盟基層社的专业合作社大多属于之前已经有了较为完善的产、供、销链条，基层社的经济收益对其产生不了较大的影响，即经济效益不是专业社加盟的目的，而更主要的目的是希望能够享受到更多的国家政策支持。供销社作为曾经具有官商性质的涉农组织成了许多专业社的选择。专业社通过入股的形式加盟进基层供销社中，一方面能够享受到农资购买和农产品销售上面的优势，另一方面只要符合要求还能获得一定的项目支持。以政策为目的的入股，使得基层社在发展中不以经济的收益为主要目的，尤其是在大多数理事会监事会主任都是专业社的负责人的情况下，使得基层社的发展处于“不亏损就行”的低效率发展模式下。
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