南平市PPP项目的融资困境与对策建议
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摘 要：本文结合南平市PPP项目开展情况，分析项目融资难的原因，从项目各参与方立场出发，提出解决PPP项目融资难题的基本策略和方法。
关键词：融资;困境;对策;社会资本;金融机构
1 南平市PPP项目融资难的概述
南平市PPP工作在市委、市政府坚强领导及各部门积极配合下，坚持“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”的定位，规范推广运用PPP。截至2018年12月，入财政部信息平台项目41个，投资金额830.69亿元。其中，入管理库34个，金额634.31亿元。落地项目27个，金额564.50亿元。入库和签约落地个数位居全省第五，投资金额位居全省第一。2017年以来，国家各部委相继出台了一系列规范性文件，开展自查清理工作，金融机构风控部门对于PPP项目合规性审查愈发严格，加之当前银根紧缩，对于纯政府付费或大额度可行性缺口补助等项目，由于项目自身现金流不足以覆盖项目成本，加之项目自身前期审批手续不齐等，金融机构很难审批放款，造成部分项目停工，PPP项目融资难问题突出。截至2018年12月，南平市PPP项目签约比例为65.85%，已落地项目中完成融资的PPP项目比例为44.4%，PPP项目融资难在一定程度上阻滞了项目推进。
2 PPP项目融资难的原因分析
目前PPP风险分担及防范机制没有系统构建起来，融资难愈加普遍是正常的事，在金融环境收紧的时候更易爆发。当前在PPP强监管背景下，国家各部委相继出台了一系列规范性文件，PPP市场规模增速下降，资本金受制于债务性资金的“穿透”监管，融资面临更严格的合规性审查或项目退库风险，金融机构对融资更为谨慎。由于目前PPP相关制度尚未健全，社会各界人士对PPP项目的理解认知不一，项目怎样才算是合规，合规的PPP项目是否隐性负债，一直没有相关政策文件予以明确，有的金融机构因此存在“观望心态”，尚未授信的项目就“停贷”，已授信的项目就“惜贷”。总体上看，融资难、融资贵的现象在短期内较为突出。
2.1 从政府方角度进行原因分析
目前优质PPP项目相对稀少、政策协同与配套相对不够、PPP项目前期准备工作“不到位”、地方财力趋紧等因素，进一步加剧了项目不规范、融资难等问题。原因有：一是地方在配置土地、资源等资产时，往往遇到法规不衔接等政策顾虑。二是PPP项目前期准备工作“不到位”问题。存在较大部分项目以可研（部分项目为“大可研”）的估算，甚至匡算造价开展PPP招商，加大财政支出预测，不利于财政支出分析，占用支出空间，也不利于精确有效控制投资额和今后预决算审计工作。三是出现了PPP“大干快上”的倾向，有些项目未经严格论证导致项目质量不高、规范性不强，这将为未来PPP的支付风险埋下了较大隐患。
2.2 从社会资本方角度进行原因分析
社会资本只做工程不管运营，又不增信，自然出现融资难。原因是多方面的：其一，大多数股东以施工企业为主，以赚取施工利润为主要目的，缺乏与政府、金融机构长期合作的意愿，重建设轻运营。其二，社会资本为降低资产负债率、不增加现有负债、加强风险隔离等，更愿意“出表”，不愿提供担保，加剧了融资增信这一难点。部分强势客户融资条件高，比如要求债权融资期限与PPP合同期限同步。其三，部分社会资本缺乏契约精神。PPP项目存在社会资本谈判时间长、合同签约落地难、资本金迟迟不到位、项目推进缓慢等情况。原因多方面，有政策不够完善、缺少前期审批手续，但社会资本缺乏契约精神，存在先中标后谈判的思想也是原因之一。在社会资本收到中標通知书后，社会资本提出一揽子的问题，几十条甚至几百条修改条款，再谈判时间长，进一步加剧融资难度。
2.3 从金融机构方角度进行原因分析
目前除了政策性银行（国开行等）以外的商业银行对PPP投资贷款持较谨慎态度，创新动力不足。金融机构风险管控部门基于风险防控，对PPP项目属性、项目收益以及主体担保方面要求更加严格。原因是多方面的：其一，金融机构项目贷款审批主要基于历史经营的信贷评估体系，PPP项目公司大都因为成立时间短，经营业绩有限、有效资产抵押物少、成长过程中不确定因素多，特别是信息不对称、资本退出难等瓶颈问题，影响金融机构的投资预期，加大了PPP项目评估难度。其二，目前PPP项目整体质量不高，契约意识不强，资产变现较难，尤其是PPP项目的公共性导致资产抵押、权利质押的利益主张受到限制，金融机构对于这些风险缺乏有效的防控措施。其三，大多数PPP项目周期长、资金需求大，金融市场现有资金多为短期限、偏刚兑，容易出现结构性错配。金融机构担心目前合作的社会资本提前抽身、政策变动风险的发生，在PPP项目长期运营、政策等风险没有社会资本与政府承担、第三方提供增信措施不足的情况下，金融机构还是倾向于传统的抵质押贷款。
3 解决PPP项目融资难的对策建议
PPP融资难是政策环境、政府、社会资本、金融机构等多方原因形成的，下面将从政府、社会资本、金融机构等各方提出解决PPP项目融资难的建议：
3.1 规范发展，提高可融资性
政府方应加强PPP监管，规范项目运作，促进项目质量提升，继续推进财政发改、金融机构、行业主管部门等领域改革，出台相应优惠政策提高各方参与PPP项目的积极性，进一步提高项目可融资性。首先，要坚持规范发展。一是统筹考虑，尤其对于支出责任较高县市区，策划具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、有稳定现金流的项目。重视项目前期各项准备工作，满足行业管理规定和基本建设程序。针对财预〔2017〕50号、87号、财办金92号等规范性文件，组织开展学习，认真贯彻落实相关文件的精神要求，逐一排查整改，确保项目开展合法合规。其次，要把好项目入口关、严格项目入库。坚持要求不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，杜绝无法实现物有所值、财力无法承受、不具可融资性的项目。完善落地项目，建议实施机构结合项目具体情况，系统性梳理建设规模（尤其工程包、“大可研”项目），严格控制投资，降低财政支出。尽快完善项目前期审批手续，协调金融机构，完成项目融资。组织完善项目绩效考核管理体系，合理分配风险、严格按效付费、降低财政支出压力。尤其是，严把支出红线，建立财承监测系统，开展PPP项目财政支出责任专项核查，确保一般公共预算支出“10%的红线”以内。最后，出台相应优惠政策推动各类金融机构参与。目前仅政策性金融机构尤其是国开行方面对PPP政策支持相对较多，商业银行在这方面的政策尚不明朗，因此需要进一步出台更多优惠政策，提高各类商业金融机构参与的积极性。发挥PPP基金的支持引导作用，以此提高融资的可获得性，促使社会资本参与到项目之中。开展融资担保，这是当前政策不完善背景下用来控制风险的必要措施，政府可建立财政支出责任风险基金，提供一定的融资或增信支持。 3.2 明确责任，实现风险共担
社会资本方应深刻认识到社会资本的责任不仅是“B”——建设，更主要的是“O”——经营和管理。要优化合作安排，实现风险共担，基于长期运营，规范开展PPP投融资业务。首先，在 PPP项目中真正转变重建设、轻运营的思维，关注运营绩效、风险共担，充分发挥社会资本在融资、建设、运营等方面的比较优势，努力拓展市场，积极开展真股权、规范的PPP业务。其次，严格按照国资委下发的国资发财管〔2017〕192号《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》的要求，要建立健全 PPP项目管理制度，从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程，构建权责明晰的管理机制，加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合，形成管控合力。企业总部要加强集团管控，明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任，加强对重大投资的管控，严禁开展不具备经济性的项目，杜绝盲目决策，遏制短期行为，抑制“跑马圈地”“工程拉动”等乱投资行为，严格规模控制，防止推高债务风险。最后，鉴于PPP项目期限较长，出于防范风险考虑，同时也是为了解除PPP项目融资的后顾之忧，社会资本方应当超前考虑退出机制，在投资决策前就考虑项目融资安排。社会资本方可增厚项目资本金、资产证券化、IPO等。
3.3 转型创新，提供专业服务
金融机构方应不断进行业务转型与创新，主动帮助地方政府谋划PPP项目、设计主要交易结构，所以金融机构自己要调整。首先，业务要前移，前端介入项目，从协助地方开展PPP项目谋划和前期研究论证工作开始，提供融资、财务等专业顾问服务。其次，要认识到长期投资的风险，做更多的尽职调查，严格评估PPP合同条款、社会资本的组成、施工质量、运维规划以及概预算包括投资回报率，倒逼社会资本认真准备长期运维。要密切关注社会资本、项目入库合规性，以及地方债务、财政管理与年度预算等，加强对PPP项目融资的风险防范工作。最后，选择重运营、契约精神好的社会资本作为合作伙伴，全程参与项目。
4 结语
综上所述，在政府投资需求大和严控政府债务的背景下，南平市将积极寻求更多的社会资本参与到公共基础设施领域，发挥出社会资本的技术和资金优势，创造出更多经济社会效益。同时，也要加强对PPP项目融资的风险防范工作，采取有效措施，降低融资风险，保障PPP项目各个参与方的切身利益，促使南平市PPP项目顺利地进行下去。
参考文献：
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[2]刘宇栋.PPP项目融资风险管控及防范措施[J].西部财会，2018，（3）.
[3]刘旭芳.PPP项目融资难的原因及对策探究[J].财会通讯，2018， （17）.
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