职业教育领域推进PPP模式的挑战及其对策研究
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作者:刘晓慧
摘 要：PPP模式是公共服务领域中一种新型的供给模式。在职业教育领域推进PPP模式，可优化职教投融资体制，创新管理模式，提升职业教育供给质量，促进职教改革发展。近年来PPP模式在职教领域备受关注，但实际应用时却困难重重。因此，通过阐述职教领域推行PPP模式的理论基础a与现实契机，分析PPP模式在职教领域中面临的挑战，进而提出具有针对性的政策建议。
关键词：职业教育;政府与社会资本合作;挑战;对策研究
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）23-0115-02
政府与社会资本合作（Public-Private Partnerships，简称PPP）模式，是我国在公共服务供给建设中的一项重要制度创新。鼓励社会资本参与到公共服务供给领域，既能减轻政府的财政支出压力，优化公共服务的供给绩效，还能帮助国内企业的拓展投融资发展空间，深化政企合作，使社会资本“盈利但不暴利”。教育是公共服务的重要组成部分，在职教领域推行PPP模式，实现教育性与经济性相统一，对于改善职教公共服务与优化职教资源配置具有重要意义。
一、职业教育领域推行PPP模式的理论基础与现实契机
（一）理论基础
1.公共产品理论
1954年，萨缪尔森根据竞争性和排他性原则将人类社会中的产品分为纯公共产品、纯私人产品、准公共产品三大类。在准公共产品的供给上，社会资本供给比纯公共供给具有更高的经济效率与社会效益。从国内外的实践经验来看，准公共产品的供给更适合采用公私合作模式，而职业教育恰好是典型的准公共产品。在推进中，公私部门之间通力合作，形成优势互补，改善教育服务质量。因此，在职教领域推行PPP模式是可行的。
2.新公共管理理论
新公共管理理论提倡缩减政府部门的干预范围，强调采用多样化手段来提高公共服务的供给效率，并主张由公私合作或者私人部门承接公共服务。作为“新公共管理主义”的最佳形式，PPP模式供给职业教育一方面可充分发挥社会资本在融资、建设、运营、维护公共服务项目等方面的显著优势;另一方面，政府作为“掌舵者”，能够全面监督PPP项目的质量、进程和成本等。
3.项目区分理论
项目区分理论的核心思想是区分项目的特征属性，以此确定投资主体、资金来源、运营模式、利润分配以及产权归属等内容，并选择合适的建设模式。根据市场发挥作用程度的大小，可将项目分为经营性项目、非经营性项目、准经营性项目三大类。职业教育属于典型的准经营性项目，需要公共部门与私人部门协作建设，而PPP模式正是最为理想的供给模式。
（二）现实契机
首先，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体采用多种形式举办民办职业教育”。这为职教领域引入PPP模式奠定了良好的政策基础。其次，教育领域政府与社会资本合作早有开展且实践效果显著，比如教育股份制、国有民办、民办公助、教育券实验、中外合作等多种形式，为职教领域引入PPP模式提供了豐富的经验借鉴。再次，当前职业教育集团化已成为发展趋势，职教集团在资源整合、资金筹措办学经验、管理模式等方面具有公办教育不可比拟的优势;另外，部分职教集团的发展已不局限于本区域内，亟须拓展市场范围，这又为职教PPP奠定了一定的市场基础。
二、职业教育领域推进PPP模式面临的困难与挑战
（一）职业教育在我国教育体系中认可度较低
与普通公办高等教育相比，职业教育在我国教育体系中认可度较低，故在教育经费投入方面处于劣势，且政府对职业教育的经费支出逐年下降。在此形势下，职业教育本应培养技能与应用型人才的功能就缺乏财力保证。多重原因的共同作用致使我国职业教育十分艰难。由此一来，高职院校建设与运营类PPP 项目对社会资本的吸引力较弱，特别是对于非职教行业的企业而言，在目前政策环境与教育体制等问题未得到解决之前，直接投资PPP 项目风险较高、不确定因素太多，这严重阻碍了职教领域PPP供给模式的进展。
（二）缺乏职教类PPP项目的法律法规保障
PPP项目涵盖全生命周期，是政府和社会资本基于契约精神所建立的一种长期合作关系。在这期间，政府与社会资本均可能发生变化。因此，应当建立完备的法律法规体系来支撑职业教育的良性发展，鼓励合同各方均按照规定承担各自的责任，并共享收益。虽然当前国家连续颁布了一系列相关 PPP 项目管理办法和实施意见，但都是针对PPP 模式的原则性、指导性规范安排，缺乏系统完整的PPP项目法律法规体系。由此一来，在具体PPP 项目过程中对社会资本的吸引力不足，使得部分社会资本仍然持观望态度。
（三）相关主体的PPP项目实施经验不足
PPP 项目的工作环节复杂，涉及项目识别、准备、采购、执行、移交等多个环节，涉及多方实施主体，如政府、社会资本、金融机构、咨询机构等。职业教育领域缺少类似示范性的丰富经验，尤其是整体运营类职教PPP项目，使得各实施主体均缺乏相关经验借鉴。以选择合作伙伴为例，公办院校需对伙伴的投融资能力、管理经验、办学能力、费用价格等方面进行综合考量，但是如何对合作伙伴的综合能力进行评价缺乏一套规范客观的指标体系与方法，这在一定程度上给职业教育领域PPP 模式的顺利推进形成了阻碍。
三、职业教育领域推进PPP模式的对策
（一）建立实施职教PPP项目的法律制度
从公共经济学层面来看，作为一种涉及多学科的公共服务供给机制，PPP模式必然受到制度条件、社会环境差异的制约。然而我国目前尚未出台针对职业教育PPP 模式的系统性与指导性的法律法规，故急需建立实施职教PPP项目的法律制度，尤其是社会资本的准入制度、风险分担制度、利益保障制度、监管制度以及退出制度等。通过政策性优惠有效降低交易与投资成本，形成促进职业教育PPP模式可持续发展的法律制度保障。 （二）构建PPP模式推进的良好氛围
政府与社会资本建立平等的合作关系，厘清双方的工作界限，明确项目投资的利益分配。政府一是要通过政策科学扫除PPP模式的发展障碍，解决政策条文模糊、政府招标信息不透明、扶持力度较弱等问题，降低社会资本的心理防线，腾出合作空间。另一方面，加大宣传力度，推动形成合法有序的市场环境。既要下工夫、出力气去招揽社会资本积极参与到合作共建中來，更要将契约精神、诚实守信、遵法守法注入脊髓，为整个合作铺设一条技术过硬、质量过关的道路。
（三）审慎选择职业教育PPP项目的合作伙伴
职业教育PPP项目成功的重要因素在于选择有社会责任感且综合实力强的私人合作伙伴。由于社会资本的目标是追求利益最大化，直接的合作动因就是追求投资回报，让它以何种形式进入职教领域事关PPP 模式是否会与政策设计初衷相一致的问题。因此，选择合作伙伴的原则除了包括优势互补、目标一致、分险共担、互利共赢等之外，还要从文化耦合层面考察社会资本的合作适宜性，建立一套规范客观合作伙伴选择的指标体系与方法。同时，对职教PPP项目的监督管理也是不可或缺的。
（四）积极引入风险评估机制和预防监督机制
一方面，政府需要主动作为，发挥公权力的责任担当，充分调动资源对PPP模式运行中潜藏的发展问题进行长期性、制度化的评估设计，提高风险应对能力，对可能存在的信用度丧失、资金链断裂、投资可信度等问题及时预警，并将责任压实，层层落到负责部门和人员;另一方面，从社会资本的角度，需要提高供给质量，从项目设计到后期维护运营，都需要投入合理的资本和科技人力。同时也要主动接受政府、公众监督，适应市场调配模式，及时调整发展方向，力求规范管理、透明服务、稳步发展。
结语
在职业教育领域推进PPP模式的进程中，虽然会面临认可度较低、缺乏法律法规保障以及相关主体实施经验不足等问题，但是通过建立实施相关法律制度、推进相适应的组织机构、审慎选择合作伙伴等方式，PPP模式在职业教育领域中一定会越走越好。
参考文献：
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[2] 南旭光.职业教育公私合作伙伴关系的理论审视与现实对策[J].中国职业技术教育，2015，（30）：32-37.
[3] 韩凤芹，岳文静，尤伯军，李婕.积极稳妥推进职业教育PPP的思路与建议[J].财政科学，2016，（2）：46-56.
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