居家养老服务PPP模式的可行性路径探索

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　　摘 要：在中国老龄化、城镇化加快，财政收入增速放缓，政府职能转变的大背景下，推动PPP模式的研究具有现实意义。成熟的PPP模式有助于加快养老产业基础设施建设，提高养老服务水平。因此，要充分发挥PPP模式的优势，为PPP模式在居家养老项目实施进行可行性探索，探讨规范PPP模式下的企业行为，完善政府监督机制和契约治理的路径。
　　关键词：居家养老服务;PPP模式;路径
　　中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）28-0034-02
　　居家养老服务是传统家庭照料服务的更新与提高，由家庭和社会共同养老的一种形式和路径。在居家养老的推进路程中，仅依靠政府、家庭的任一方都无法实现居家养老的善治模式，因此，如何引入更多的社会资本活水进入居家养老运营和建设事业是完善居家养老的开源问题。
　　一、居家养老服务产业与PPP模式对接的可行性
　　从养老服务的双重属性与PPP模式的特点来看，居家养老服务推行PPP模式是完全可行的。首先，PPP模式适用范围完全包含居家养老产业。多年来，PPP项目在许多公共服务项目的顺利实施与推广积累的经验，为居家养老服务实行PPP提供借鉴与参考。其次，PPP项目与养老产业都可以通过成本收益原则进行评估与考核。再次，居家养老产业前期投入大，回报周期较长，这也正是PPP模式运用的必要条件。从这个角度，PPP模式和居家养老服务的融合具有相同的基础。
　　居家养老服务业是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，PPP模式最适宜建立以养老为主的综合产业链。采用PPP的模式，使准经营性项目和经营性项目反哺公益性项目。这样一来，既能够在有些项目上盈利，从而减轻财政压力，又能够提高养老服务的质量与水平。PPP投融资模式与养老服务产业对接，符合国家政策的导向，具有内在规律的合理性与现实要求的迫切性。
　　由此可见，利用PPP模式吸引社会资本投入养老服务产业，形成公益性、准经营性、经营性与特许经营等一体化、系统化的养老服务模式是养老产业发展的必然趋势。
　　二、PPP模式对居家养老服务的启示
　　1.利用已有社会网络，因地制宜建立多元合作伙伴关系。在美国的养老服务机构中，有营利性的私人服务机构、非营利性机构、政府公立服务机构等等，因此利用周边既有的养老资源，发展PPP养老模式，对于养老资源相对供给不足的中国非常有参考价值。我国的社区养老能力建设，不仅要从政府的社会福利普及维度出发，也要充分结合当地养老市场和社区社会组织的发展需求，建立养老协同机制，调动已有的社会网格和能量，节省资源，激发我国社区养老功能的更多潜能。
　　2.鼓励发展企业年金和职业年金。目前我国养老保险总体收入替代率较低，重要原因是补充养老保险发展教养老人群的发展较为滞后。制定有效的财税政策，支持建立企业年金和职业年金制度。学习加拿大等国家的经验，在规定缴费率条件下，允许企业年金一定比例从企业所得税前列支;对机关事业单位职业年金，应按照一定的规则从预算经费中安排。对经营规模较小、无力设立企业年金的企业或个体经营者，应加大政策支持力度，鼓励个人建立养老储蓄个人账户。
　　3.推进基金市场化、多元化投资运营，提高养老基金投资收益率。养老基金较高的投资收益，是加拿大养老保障实现高水平和可持续的重要基础。我国必须从完善养老基金投资运营机制入手，适度放宽养老基金投资范围，进行多元化投资，在风险可控的基础上提高投资收益，实现基金保值增值和可持续。
　　三、以PPP模式推动居家养老服务产业发展的路径
　　1.串联养老项目产业链——养老项目的产业链发展从单一的政府主导演变成政府和社会资本合作模式。养老产业链的核心环节是养老服务，养老地产投资也被认为前景广阔、市场巨大。养老产业链的第二核心就是养老地产，养老地产投资也被誉为很多开发商跃跃欲试的朝阳产业。养老地产的规模逐年递增，成为我国城镇化进程中的重要支撑。从2010年的近1万亿元，提升到2013年的2.5万亿元，有望提升到2020年的8万亿元，到2030年达到22万亿元的规模，将是城镇化建设产业支持的重要选项之一。面对如此庞大的市场，各路资本也都跃跃欲试。因此，养老项目的土地出让、规划建设、运营实施、监督管理等产业链发展，土地出让的前期规划建设由政府更多前瞻性主导，而后期的实施运营和产业链产品的衍生发展则需要演变成政府和社会资本合作模式，监督管理则需要有更多细化的制度，并做到实处。
　　2.实现养老网格化布局——从单一的养老机构拓展为以社区为依托的养老服务网格化布局。我国传统的养老模式主要是家庭养老和机构养老，家庭养老是以血缘为纽带、家庭成员为核心的传统养老方式。而今的养老需要网格化布局则需要纵横交错式提升服务形式和范围，提供分类分层阶梯式的养老服务包括机构养老、社区日间照料、居家养老、全国异地轮换式养老等。通过PPP模式，以家庭为基础，以社区为依托，形成多层次和多方位的相结合、设施服务与互助服务相结合的养老服务体系，包括家政服务中心、社区医疗服务中心、文体活动中心、老年人职员服务等。不管是传统的机构养老还是新兴的社区养老，PPP模式都具有很强适应性，该模式下的有效运作，不仅能激活社会资本，激发社会力量的参与，也更能提升養老服务的质量与效果。
　　3.拓宽养老PPP融资渠道——从传统的银行信贷模式拓宽为政府与社会资本合作的互联网融资模式。如何真正将PPP模式所带来的利好顺利与养老产业的利益链有效对接，于政府而言，可以缓解财政压力，于社会而言，又能开拓出一个前景光明的投资领域。养老项目的发起者可以是多方位的，政府需要根据政策按照需配给财政支持和补贴，在养老项目上，政府可以供给项目规划、邀请银行及相关企业参与养老项目的招投标，通过贴息等方式，支持双方的项目贷款，并借助税收杠杆吸引更多的社会资本进入养老服务行业。养老PPP的融资渠道也可以从传统的银行信贷模式拓宽为互联网融资模式，通过合规合法的养老项目开展互联网众筹，进行广泛的筹资融资，对于养老资金投入供需短缺和社会资本风险分担上都是缓解资金压力的有效应对之策，同时能够在较长时间内降低政府投入的现金流。政府可以从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手进行试点，形成经验后再逐步加以推广。 　　4.创建养老PPP財政补偿机制——从固定的财政补贴拓展为综合考虑建造成本、运营费用的动态补偿机制。当前，在用好用足国家和地方政府对于发展养老服务业的各项常规的补贴和优惠政策同时，因地制宜地推进动态补偿机制。研究制定以市级财政补偿为主、地方财政给予支持的动态补偿机制办法。地方政府与开本企业通过资金补偿、人才培训、协同共建等方式建立动态补偿机制。鼓励在养老服务PPP项目进行补偿试点，多渠道筹措资金，加大补偿力度。考虑不同区域养老功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，逐步增加对重点养老区的转移支付。财政预算内投资对重点养老项目的基础设施及养老相关基本公共服务设施建设予以倾斜。完善养老服务PPP成效与补偿资金分配挂钩的激励约束机制，基于成本收益原则对养老服务行业的成本项目进行梳理归类，借助管理会计的本量利方法把成本分为固定成本、变动成本，强化对变动成本的管控，利用政府的财政、税收及金融政策撬动更多收入来源，并加强对补偿资金使用的监督管理，真正实现养老PPP项目的财政固定补贴拓展为综合考虑建造成本、运营费用的动态补偿机制。
　　5.制定养老PPP风险分担机制——从合同条款风险担当的机械执行转化为动态要素下风险的合理分担。养老PPP项目运营中面临的一系列可知或者不可知的风险因素，如何正确化解并合理分担风险是保障养老PPP模式顺利运营的前提。PPP项目风险随着项目的推动不断演变，我们要对风险有清晰的辨识，要对风险分担有周全的布局，在合同订立时，明确风险的分担上限和下限，各参与部门发挥比较优势，各尽其能，控制风险。在养老项目中社会资本更多承担设计、建设、财务、运营维护等商业风险，政府机构承担政策、法律和最低需求风险等。养老PPP项目也要坚持风险和收益匹配原则，政府在PPP项目的风险分担中保障风险与收益配比的公平。同时让利于运营部门。在动态运营中，如果风险指数超出原预案的比例，则需要给予更多的风险分担系数补偿，从合同条款风险担当的机械执行转化为动态要素下风险的合理分担，才能将项目多方参与者的利益得以保障，构成养老PPP利益共同体。
　　6.推行“滴滴养老”服务模式——从整体化限制化服务向分散化及时化随叫随到式服务转变。“滴滴打车”以及成为人们出行的主流模式，并也被政府管理机构认可与推广，通过已经成熟的互联网体系，把分散的产品（服务）进行整合并共享合作。我们完全可以推广这种模式，搭建养老信息化平台——从专职养老机构发展为专职、兼职混合模式，分段、分时按需供给居家养老服务。居家养老的“滴滴养老服务”从原来的人与机构的连接，变为人与人、人与各种养老需求供给侧的连接。我们可以把社区养老服务内容分类、分层次，梳理出养老服务领域的几个细分市场，形成一定的场景闭环，依托于养老服务平台体量，进行细分领域的导流和用户培养，同时借助技术资源和平台的共享，形成较强快速的业务及产品线的复制能力，最终构建起养老服务领域的产品生态体系。
　　总之，在养老PPP项目的试水期间，政府机构需做好前期市场调研，考虑、确认、评估相应的PPP运行过程中的风险因素和因子，同时分解风险，明确哪些风险由政府分担，哪些风险需要让私营部门知悉并制定切实可行的方案，各司其职。PPP的社会价值在于解决政府有效供给的同时，激活市场参与养老事业的潜能，在缓解养老进行财政困境的同时，拉动经济内需，走向大公益、大民生。
　　四、结语
　　PPP模式的本质是公私合作提供产品和服务，成功的PPP模式能够实现“1+1>2”的效果，政府与社会合作效果通过PPP模式呈现出更大的张力，提供公共服务比政府或企业单一供给具有不可比拟的效能，PPP不仅符合政府、企业的价值追求，也符合社会公共利益最大化的根本利益诉求。
　　PPP模式和居家养老服务的交互融合延展，让养老服务更加专业化、社会化。“企业—社区—居家”的PPP模式，让老年服务运营“旗舰店”实现品牌，达成规模。
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　　[责任编辑 吴高君]
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