跨界生态治理中地方政府协作研究

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　　 [提要] 改革开放40多年来，我国在经济高速增长的同时，也付出生态环境恶化的沉重代价，水质污染属于比较典型的生态问题。由于水资源自身流动性的特点，水污染也常常是跨区域现象，各地频频爆出水污染事件也造成很多负面的影响。例如，2018年8月爆发的洪泽湖污染事件再度说明我国跨界水污染治理中存在问题，亟待进一步解决。
　　 关键词：跨界水污染;协作;治理
　　 中图分类号：X37 文献标识码：A
　　 收录日期：2019年8月5日
　　 一、跨界水污染生态治理的必要性
　　 （一）水污染与经济发展的矛盾。众所周知，水资源是工农业生产、经济发展的基本要素之一，而我国是联合国认定的缺水国，局部地区的水资源供需矛盾尤其突出。按现行的用水模式推算，预计2030年我国将达到用水最高峰期，届时水环境的承载力恐将难以承受。同时，由于短视和错误，我国范围内出现了水质恶化、污染超标等严峻问题，这大大加剧了水资源的短缺。改革开放四十年来，我国实际GDP的复合增长率高达14.59%，这令人惊叹的数字背后，却是以粗放型的增长方式作为支撑，很多工业企业的污水、农业种植施加肥料等都对水资源造成直接污染。2018年度的全国1，940个地表水评价、审核断面中，水质优秀（Ⅰ-Ⅲ类）比例为71.0%;IV-V断面比例为22.3%;完全丧失水环境功能的劣Ⅴ类断面比例为6.7%。按我国水质标准分类，作为饮用水源的仅为Ⅰ、II、Ⅲ类，IV、V类是人体不能接触，仅可用于工农业生产。近些年来，重大水污染事件时有发生，2014年兰州应用水污染事件，2017年嘉陵江水污染事件等，都对经济和社会产生了严重的负面影响，中国的水污染防控形势仍然严峻。
　　 （二）水污染的公共物品性质与治理需求的矛盾。水资源具有流动性的特征，一旦发生污染，污染物质会随着水的流动从上游向下游地区扩散，危及整个生态系统。也就是说从经济学的角度来说，水资源作为典型的公共物品，流域内的水污染治理工作也随之具有了公共物品的属性，这导致了目前跨界水污染治理中存在的严重的“搭便车”的现象。从消费者的角度来说，在产品质量、性能相同的情况下，购买的是便宜的产品，但希望搭别人购买环保产品的“便车”改善环境;从企业角度来看，如果环保设备、技术很昂贵，行业环保标准和处罚成本较低，企业会选择排污获取最大经济利益。从地方政府角度看，上下游区域经济发展存在利益冲突，追求的的是本地区经济增长，把生态恶化的负外部性转嫁其他区域，坐等其他地方政府的污染治理，造成了水污染治理中多个地方政府集体搭便车的现象。因此，建立多方参与、政府主导的新型水污染协调治理方式已迫在眉睫。
　　 二、跨界水污染治理中政府协作困境
　　 早在2002年，《中华人民共和国水法》就确立了我国流域水资源管理实行的是流域管理与行政管理相结合的模式，2016年修订之后这一模式仍然保留了下来。从水资源的性质来看，跨界的环境问题需要上下级政府、同级政府之间的相互协作。国内也确实存在长江水利委员会这样的流域管理机构，但在实践中流域管理与行政管理并没有真正结合起来，各地方政府成为事实上的治理主体。各地方政府出于“理性人”的考虑，缺乏相互协作动机，即使开展了协作中也面临互不信任等困境。
　　 （一）地方政府缺乏互相协作意识。自改革开放以来，地方政府作为独立的“理性的”经济主体，在面对水污染府际协作的问题上，必然会寻求一个利益最大化的策略。一方面，如前面所述，水污染治理具有公共品属性，水污染的治理是一项长期的、涉及面广的系统工程，对地方政府来说府际合作带来的收益短期是不确定的，而且也未必能平等分享利益;另一方面，水污染治理的府际合作需要付出交易成本，从经济学的理论上说来说，包括谈判成本、签约成本、履约成本和监督成本。显然，地方政府在协作治理中必然考虑成本与收益，选择对本地区收益最大的方案，并不能立足整個流域做到局部和整体的统一。
　　 （二）地方政府的协作治理缺乏法律、法规保障。改革开放后，我国针对水资源的保护开发与防治出台了一系列的法律、法规。全国性的法律文件有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水土保持法》;针对重点流域的水污染问题，国务院结合不同流域的特点制定了具体的水污染防治法规，如《国务院关于淮河流域水污染防治暂行条例》、《太湖流域管理条例》;地方政府针对本辖区的水污染问题还制定了地方性的防治立法、管理条例，这些法律、法规构成了我国水环境管理的法律体系，也为水资源的管理奠定了基础。必须指出的是，我国地方政府跨界水污染的的协作上缺乏权威的法律依据。2014年的修订的《中华人民共和国环境保护法》第二十条虽明确指出：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。事实上，我国并没有专门的跨界水污染治理的综合性、系统性法律，现行的对联防联治的规定也过于笼统，并没有明确各地方政府在协作治理时的程序、地位、原则、机构等具体问题，可操作性不足。
　　 （三）地方政府协作治理缺乏良好的协调机制。由于水资源具有流动性的特点，流域内水污染治理一般都要跨越多个行政区域，因此需要建立稳定、统一的协调机制，协调参与者之间利益纠纷，最终实现治理终极目标。然而，我国行政区划的分割性和生态保护的整体性形成了不可回避的矛盾。我国水资源管理主要还是依托区域的行政管理来进行，现行的行政区划分是省—市—县—乡四级管理，把完整的流域割裂开了，当需要在整体流域范围内对上下游统一进行污染治理时，不同的区域对水污染的认知不同，行动不同，地方政府“各自为政”的局面也时常出现。
　　 （四）地方政府协作治理缺乏有效的信息沟通机制。在跨界水污染治理中，及时掌握流域内水量、水质、治理技术等信息对上下游更好地沟通，加强协作具有重要意义，特别是下游可以根据这些信息及时防范可能的水污染事件。目前流域内各地经济发展水平有差异、各地方政府的工作方式不一致，加之工作效率不高，地方政府之间沟通的难度比较大，没有统一的协调组织机构、没有规范化的沟通协调机制，没有流域范围的统一的信息沟通交流平台。 　　 （五）地方政府协作治理缺乏考核机制。传统的行政管理中，地方政府官员最关心的是地区经济发展，经济发展又主要靠GDP体现出来，虽然2015年中央提出要把生态考核纳入综合评价体系，但实践中绩效评估制度对生态政绩的重视远远不够，对跨界的政府合作形成了一定的阻力。具体体现在，过于关注GDP目标容易导致忽视经济建设以外的一些目标，部分地区招商引资时放低要求，甚至引入一些高污染、高能耗的项目。至于流域内水污染协作治理中，各地方政府包括主要官员应该承担什么责任、如何有效考核，如何问责也都没有明确，考核机制亟待完善。这导致政府水污染协作治理的动力、压力不足、跨流域合作水污染治举步维艰。
　　 三、跨区域大气污染治理中地方政府协作对策
　　 （一）培养协作治理的生态意识。跨界水污染治理的第一步就是建立地方政府协作治理生态意识，这包含两个要点，一是生态意识，二是协作治理的意识。从2005年首次提出生态文明以后，十几年来地方政府官员的生态意识已有很大提高，但地方政府的协作治理意识还需进一步提高。提高跨界地方政府的协作治理生态意识关键靠提高政府主要领导官员的协作意识。具体可从以下几个方面入手：首先，可以通过报告、会议、报纸、图书等渠道宣传培养协作治理生态意识。其次，制定导向性政策，依靠上下级的层级关系，引导下级政府提高协作生态意识。再次，可以通过加大对跨界协作治理的具体项目的资金投入力度来提高协作意识。
　　 （二）完善协作治理的法律体系。英、美等发达国家有着成功的跨界治理水污染的经验，其中专门的法律法规起到关键性作用。目前，我国应在已有的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律基础上尽快制定一部综合性的、系统的法律，对跨界协作治理的规则、治理的模式、治理的机构作出较详细规定。各个省市以这一综合性法律为依据，制定、修改所辖流域的单独流域法规、规章或条例。在法律法规的具体内容中，首先要保证跨界协同治理机构的法律地位，对各机构具有何种职能、应该承担的责任做明确划分，争取通过法律层面的保障，从源头上避免地方政府的不合作、推诿扯皮的现象。
　　 （三）完善合理的协调机制。在跨界协作治理中，地方政府之间的协调，从本质上说协调的是利益关系。利益关系协调的好，政府间较为融洽，合作较多;利益关系没协调好，政府间的冲突就较多。跨界上下游区域的利益关系的协调关键在于地方政府之间的利益补偿机制。这种利益补偿机制是收益地区对利益受损地区，通过资金补偿、政策优惠、技术支持等方式实现利益共享的一种制度安排。从目前已有试点面临的困境来看，需要在明晰补偿主体权责基础上，采用多种生态补偿的形式，比如政策、技术、产业等多方面的支持。在使用常规的资金补偿来确定补偿金额时，不仅考虑断面水质，还需要考虑补偿的性质、经济发展水平等因素，据此制定科学的生态补偿标准。
　　 （四）搭建协作治理的信息沟通机制。全面、真实、公开的信息是上下游地方政府协作治理的基础性条件，而这方面明显落后社会平均建设水平的。搭建协作治理的信息沟通机制可以从以下两个方面入手：一是建立全域、统一的、24小时的现代化监测系统，及时收集数据，建立监测数据库;二是在原有信息共享机制的基础上，组建流域信息建设小组进行信息共享平台的建设，收集、整理包括监测数据在内的所有信息实现各地方政府之间、部门间的信息共享。
　　 （五）实施合理的考核机制。长期以来，我国政府政绩的考核主要关注经济层面，也就是GDP指标。2015年中共中央发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》以后，我国在一些地区已经开展了生态政绩考核的实践，总之，未来的政绩考核机制中必将把生态保护政绩纳入考核体系。结合目前已有的生态政绩考核的经验，完善的政府生态政绩考核机制，要注意以下几个方面：一是针对考核对象设置差异性的考核指标。二是探索跨界协作的生态考核机制。这需要由高一级的政府对各地方政府划分相应的责任，避免相互推诿。三是尽快将已有的生态责任问责考核机制的探索向全国推广形成长效机制。
　　主要参考文献：
　　[1]常玉苗.水资源环境与区域经济耦合系统评价及协调治理[M].中国社会科学出版社，2017.
　　[2]刁欣怡.太湖流域整体治理问题研究[D].南京大学，2016.
　　[3]郑凤兰.跨区域水污染治理法律对策研究[D].河北经贸大学，2019.
　　[4]沈承诚.“都市圈”区域生态的府际合作治理[J].蘇州大学学报，2011（3）.
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