中国（陕西）自由贸易试验区建设研究
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作者:周阿利
摘 要：自由贸易试验区是我国新时期改革开放发展新平台，是利用开放倒逼国内改革，形成与国际接轨的经济体系，充分发挥创新在经济发展中的动力源作用，从而促进经济高质量发展，更好地融入经济全球化体系。中国（陕西）自由贸易试验区有幸作为第三批挂牌自贸试验区之一，于2017年4月1日开始运营，它的建设更加有利于陕西深度融入“一带一路”建设、西部大开发，推进西安国际化大都市建设。在中国（陕西）自由贸易试验区建设取得成绩的基础上，分析建设中存在的问题，最后结合陕西地域的内陆特性，提出下一步加快建设自由贸易试验区的对策建议。
关键词：陕西;自由贸易试验区;建设
中图分类号：F752.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）30-0056-03
党的十九大报告提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，并探索建设自由贸易港。自由贸易试验区是我国新时期改革开放的最主要平台，它是根据我国（地区）法律法规在我国（地区）境内设立的区域性经济特区。建设自由贸易试验区是在国家规划的区域范围内通过对投资、贸易、金融及行政等各种制度的改革，使得人流、资金流等各种生产要素更加具有活力，从而提高经济运行效率。陕西自由贸易试验区有幸作为第三批挂牌自贸试验区之一，于2017年4月1日挂牌运营，一年来其建设运行中的诸多问题都是我们关注的热点问题。
一、中国（陕西）自由贸易试验区建设成绩
第一，改革任务全面铺开，典型案例全面推广。至陕西自由贸易试验区建设一周年，已全面启动《总体方案》提出的165项试点任务。其中实施简化“资金池”管理、“一窗受理”综合审批运行服务模式等48项任务已基本完成，形成了77个差别化改革案例，经第三方评估，有可复制可推广34个案例。其中，“微信办照”创新案例被国务院作为典型经验向全国推广。
第二，完善服务平台功能。建立将“人民银行开户许可”纳入联办事项纳入“多证合一、多项联办”市场准入服务平台，实现“一口受理、并联审批”和全程电子化的企业工商登记注册流程，缩短办结时限至3个工作日以内，有的甚至当日办结;为企业走出去建立了“一站式”服务平台，提供企业走出去全流程一体化服务。
第三，积极推进金融制度创新。出台36条一系列金融支持自贸试验区建设的措施，并将融性担保公司、小额贷款公司交易场所审批和监管事权委托给自贸试验区管委会。至2017年末，自贸试验区内共有174家各类银行业金融机构，跨境人民币结算达到339.23亿元，办理了跨境人民币业务涉及省内外2 686家企业、31家商业银行的224个分支机构，境外银行1 589家，贸易交易辐射109个国家和地区。
第四，积极推进“一带一路”经济合作和人文交流。启动建设“丝路信息港”，在我省设立了首家省级数字经济试点示范区，正在建设“丝路云”自贸产业园智慧园区、网上自贸综合服务平台，发起设立信息丝绸之路发展联盟;设立国际科技合作专项，成立新丝绸之路大学联盟，以第四届丝绸之路国际艺术节成功举办为契机，开展以“国风·秦韵”为品牌的海外陕西文化周系列活动。
截至2018年3月底，陕西自贸试验区新增注册市场主体14 811户（占揭牌前市场主体58%），其中新增注册资本1亿元以上企业306家。
二、中国（陕西）自由贸易试验区建设中存在的问题
第一，理念跟不上建设需要。在自由贸易试验区制度创新上，一方面，个别地方和单位对制度创新认识还不到位，将自贸试验区建设等同于新区建设或园区建设，存在着“等靠要”优惠政策的老传统思维;另一方面，创新理念也不够深入，存在“碎片化”“零星化”等现象，复制先进地区自由贸易试验区创新的理论化和系统化研究滞后。同时，由于陕西区域经济发展水平滞后于沿海发达地区，期货保税交割监管、融资租赁等很难在省内有效开展，受全国金融监管的限制，地方金融制度创新和相关政策的落实上推进不力。陕西自贸试验区建设中夯实对标基础及创新更高标准的路要走很长。
第二，改革存在体制性障碍。首先，体现在片区划分与管理机构关系不顺畅。目前陕西自贸区有三个管委会和三个片区划分并不对等，造成管理体制不順畅，中心片区覆盖了西咸新区、高新区、经开区等，形成狭长、分叉的地理区划，从行政辖属来看，行政管理关系错综复杂，许多改革任务超出自贸办管理范畴。其次，开发区与行政区管理体制不对等。西安市自贸区各功能区主要履行经济发展职能，缺少交通、文化、农业等社会事务管理部门，致使“证照分离”改革中省级部门下放的权限没有机构对应承接，较之全国其他开发区与行政区管理体制合一的自贸区，西安市各功能区实际推动的改革创新事项受到制约。再次，由于片区划设和行政责权的不完全对等，出现了自贸试验区改革创新工作和其他行政职能部门改革工作交叉部署、反复开展、内容重叠等问题，使得自贸区工作部署困难、管理难度加大、落实效率降低等问题。
第三，改革创新力度不够。自贸试验区的制度改革好不好？营商环境怎么样？不是政府说了算，而是企业说了算，这一点，最直接的反映莫过于新增企业数量。与其他几个第三批自由贸易试验区相比，陕西自由贸易试验区还有很多不足。一是从主要指标看，陕西还需加快马力。七个自由贸易试验区中，新增股市场主体最多的是河南，其次是辽宁，四川第三，陕西第四。另外，2017年成都市实现进出口总额为3 941.8亿元，同比增长45.4%，增速高居副省级城市第一位。与“一带一路”沿线国家贸易额增长了79.8%，中欧国际班列开行超过1 000列，位居全国中欧班列第一。浙江省自由贸易试验区企业平均注册资本大幅领先第三批自贸试验区。二是改革碎片化，系统集成不足。自贸试验区目前推出的创新成果，大部分集中在政府管理领域的优化、简化，尚未形成可以推动法规修订、政策突破的创新成果，改革的系统性、集成性相对不足。作为自贸试验区真正的创新主体，有关改革的牵头部门没有在自贸区进行“大胆试、大胆改”，也未授予各功能区更大的实质性权力;个别功能区重申报、轻建设，重表态、轻落实，未制定支持自贸区发展的专项政策措施。 第四，相邻自贸区强有力的竞争。截至2018年3月底，全国共设11个自由贸易试验区。尽管各个自由贸易试验区定位各有特色，优势互补，但是也难以避免在资金、技术和人才方面形成激烈竞争。尤其是四川、重庆和河南自由贸易试验区因其与陕西自由贸易试验区相邻，很可能会产生一定的“虹吸效应”，而成都、鄭州也入围了国家中心城市，这三个城市发展在产业集聚能力，外资企业入驻数量，经济基础多强于陕西。目前来看，在各个省份大力建设自由贸易试验区情形下，强有力的竞争压力多于相互之间的积极互动与肯定。
第五，自贸区专业人才不足。自贸试验区工作任务重、专业性强、关注度高、涉及面广，许多工作需要高层次人才来专门研究推进。目前市自贸办和各功能区的编制数和领导职数与全国同类机构相比明显偏少，个别功能区自贸办存在兼职问题。
三、加快中国（陕西）自由贸易试验区建设的对策建议
（一）要转变发展观念
思维决定视野，视野决定格局，格局决定出路;务必要大胆试，大胆闯，自主改。
1.打破固有思维模式依赖。自由贸易试验区不同于原有的开发区，是制度创新而非制度洼地。陕西自由贸易试验区建设需要持续寻求突破，发挥向外部学习和自主创新相结合的模式。一方面，陕西自由贸易试验区建设要学习其他国家及先进地区经验，如在自由贸易试验区内设立集中物流服务、规定产品内销比例等;另一方面，由于陕西的区位优势和文化背景与其他地区不同，不能照搬别的地区经验，要根据陕西实际在一些领域标新立异;自由贸易试验区内应将产业发展与制度创新相结合，加强调产业发展制度创新与动力的结合;优化投资环境和营商环境。
2.增强“店小二”服务意识。自由贸易试验区建设实质是去政府化的过程，从顶层制度设计开始，细化政府内部分解，真正提高政府行政效能，压缩编制，流程再造，为方便企业更好发展，不断提高“店小二”服务意识，优化优化环境。
（二）要破除体制障碍
1.理顺片区与管委会之间的关系。陕西省自由贸易试验区设立了杨凌片区、港务区和西安管委会，尤其是西安管委会去管理西咸新区各功能片区，同时省级商务厅对3个片区有直接的管辖权，领导小组和管委会只做宏观管理，放手让下面的功能区尝试，这种多头管理势必会影响行政服务效能。陕西省自由贸易试验区改革过程中应理顺管理体制，通过构建扁平化、不越位、不错位的管理体制推进行政管理体制创新、确保政府服务的高效性，为国际化的营商环境提供体制保证。同时，应不断强化管委会的权、责，统筹安排自由贸易试验区改革与其他改革，建议从省级层面统筹自贸试验区改革和重点领域的行政改革任务。
2.开发区走“政区合一”之路。“政区合一”模式，即行政区域或开发区合一，就是一套人马两块牌子。从全国各地开发区运行情况看，目前做得好的，问题矛盾较少的就是“政区合一”模式。随着开发区飞速增长，产业转移、空间制约、城乡统筹等问题日益显现。“政区合一”模式最好的就是托管。西安市开发区托管行政区的工作实验已展开，西咸新区沣东新城托管街办取得的发展成绩。在西咸新区、国际港务区试行托管的工作中还要进一步总结经验，完善制度，为下一步的全面托管打好基础，以托管为“政区合一”探路。西安的高新区、经开区如能设立为行政区，可以更好地发展经济和改善民生，西安市如能对行政区划进行调整，可以在资源整合的基础上形成科学的产业布局，形成科技创新、皇城复兴、文化旅游、装备制造、国际交流等产业示范区，打破行政体制障碍，实现追赶超越。
在开发区设立法、检两院。开发区设立法、检两院在全国已有先例。西安市各开发区目前均没有设立法院和检察院，在司法实践中因为行政体制的障碍，公检法难以形成合力解决经济纠纷、打击违法犯罪。可先在高新区设立法院和检察院，取得复制经验后在西安市各开发区进行推广。
在全球化的时代，以开放倒逼改革要求政府转管理为服务，西安市不妨依靠开发区为简政放权的排头兵，以先行先试、创新理念，走出一条改革之路。
（三）要加快制度创新
1.持续推进建设任务中的制度创新。一是投资管理制度创新。实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，境外投资备案制，注册资本认缴登记制、先照后证，支持企业“走出去”（“一带一路”沿线国家投资）。二是贸易监管制度创新，“一线放开”“二线管住”通关监管服务模式;检验检疫制度;单一窗口;人才管理创新（允许丝路沿线国家和地区建筑、规划、医疗、旅游等执业人员）。三是金融开放制度创新，合适的账户管理体系，限额内资本项目可兑换;人民币跨境使用（支付合作，跨境资金流动）;利率市场化（大额可转让存单）;外汇管理，风险监控指标，做好反洗钱、反恐怖融资。四是行政管理制度创新，“证照分离”商事制度，事中事后监管;信用信息制度;企业年报告公示;安全、反垄断审查;环境保护等相关制度。五是不断扩大与“一带一路”沿线国家经济合作与人文交流。西安爱菊积极开展走出去产能合作，以哈萨克斯坦为原料基地，阿拉山口为加工贸易集散中心，西安为销售终端的多点跨区域农产品生产物流加工合作关系的爱菊农产品物流加工园区，形成了三地互应的跨国农业合作体系，同时还实现了国内教育科技资源、先进农业生产模式在“一带一路”国家间跨国应用，这是一条在全国范围具有首创性的举措。应培育和挖掘更多的企业或项目，参与“一带一路”国家和地区的深度合作与交流。
2.继续推进差异化的改革。要围绕总体方案重点在现代农业国际合作、“一带一路”人文交流、军民融合、金融服务创新、事中事后监管等五个方面筹划、培育特色创新案例和推进制度创新，不断完善特色创新案例台账清单，做好特色创新案例和制度创新的总结与评估。加快推进建设项目审批制度改革，各功能区要积极研究提出各具特色的建设项目审批制度创新改革方案。
3.形成系统集成性改革体系。建议加强自贸区改革与全面创新改革、自主创新示范区、军民融合的统筹协调，系统推动改革中遇到的重点难点问题。陕西自贸试验区应先在投资、贸易等容易突破的领域进行重点突破，之后带动整个政策体系的变革。同时，应该协同推进各片区的制度创新及推广。 （四）要加强战略合作
积极与区域外先进地区进行战略合作，形成产业联合、优势互补。四川省与广东省签订战略合作协议，双方建立“创新共推、信息共享、模式共建”的自由贸易试验区合作机制，开展投资、贸易、现代物流、金融等领域协同和联动创新，形成一批新的制度创新成果，更好地发挥示范带动和服务全国的作用。此外，也与香港在金融等领域开展合作。陕西可以借鉴其成功经验，建设更高水平的自贸试验区平台。
陕西可以与霍尔果斯自贸区进行合作。霍尔果斯跨境自由贸易区是“丝绸之路经济带”最前沿，是中哈两国开放的一级通商口岸，是我国西北地区最大的陆路一类口岸，也是世界上首个跨境自由贸易和投资合作区，区位优势得天独厚。陕西自由贸易试验区与其合作，能够发展先行先试的制度创新模式和推进高质量转型升级，探索建立承接产业转移合作机制，双方实现投资企业信息平台、数据库的互联共享，加强对西部企业需求和经济发展形势的分析研判。
（五）要加强人才建设
陕西自由贸易试验区成立专家咨询委员会，并在全国范围内聘请发达国家外籍高端人才和选聘了一批自贸试验区领域的优秀专家学者，成立“自贸智库”。陕西省自贸办也面向全球范围内公开招聘高级管理人才，加大引资引智力度，落实国家人才战略，加速国际化进程，建立面向高层次自由贸易试验区人才的服务体系。
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