镇江市土地流转问题研究
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作者:朱雨桐 郑宇
摘要：土地流转作为新城镇化建设的基本政策，对我国实现农业规模化、现代化、集约化具有重要意义。家庭联产承包责任制对土地按人口均分使得土地资源小而分散，不利于土地资源的效用最大化，因此土地流转和农地集体化经营成为近年来我国农村土地高效配置的新举措。本文以江苏镇江市为主要研究对象，通过实地考察和走访，对土地流转政策的实行效果和暴露的弊端进行分析研究，从而针对性的提出参考建议。
关键词：镇江市;土地流转;农业现代化
一、引言
镇江市位于江苏省中部，经济发展、劳动力转移、土地流转执行效果等方面都处于江苏省的中游水平，其土地流转小有成效，但随着土地流转的推进很多问题也暴露出来，这其中既包括地区性问题也包括普遍性问题。为使得调查结果具有普遍性，本文选取三个城镇作为主要调研对象分别代表不同类型的土地流转程度和方向：天王镇在土地流转中以流转给企业种植林木为主，部分村发展种植养殖和农场;司徒镇以农业辅助工业发展，农业上着重发展有机茶叶、应季果蔬、高档苗木花卉、优质种猪和粮食五大特色，现拥有41家农业合作组织和6家观光休闲农庄;油坊镇是粮食产量大镇，现发展多种经营，有农村合作社、示范园、采摘园、休闲公园的等项目，土地流转效果良好。
二、三镇基本情况与土地流转现状分析
（一）天王镇
天王镇是句容市的南大门，辖16个行政村、一个社区居委会，总面积140.9平方公里。天王镇的工业基础坚实，目前工业企业多达200多家，是南京周边著名的台商投资区之一。同时发展有机农业形成了大棚種植、应季鲜果、苗木花卉、有机茶叶等特色农业板块和种养基地。据了解，近五年来土地流转的主要方向是出租给企业发展苗木种植。
截至2017年年底，天王镇家庭承包经营的耕地面积为69919亩，其中57%进行了流转，流转的土地中97%的流转方式为出租，绝大部分流入了企业。从时间上来看80%的流转发生在近4年，2013年以前，土地流转很少。从签订合同情况来看，流转出承包耕地户数为12411，全部签订流转耕地合同，但土同规范性有待提高。据了解，天王镇土地的租金每亩田800元，每亩地500元，对于大多数农户来说，将地流转出去比自己耕种更合算，因此一开始土地流转的积极性很高。农村土地流转扶持资金实行以奖代补，对具有较大经营规模的土地集中流转的流出方给予一次性奖励。
土地流转前，大部分土地用来种植水稻、油菜等经济作物，需要大量的体力劳动，且获得收益不高。如今，大部分土地流入企业，企业用于种植苗木以及养殖鸡鸭等家禽，不再需要大量的体力劳动。由于苗木生长周期长，导致投资回报期较长，所以存在租金拖欠问题，当地政府通过法律援助和垫付租金的方式处理此类问题，但效果并不理想。
（二）司徒镇
司徒镇位于丹阳市西郊，是镇江市唯一的“强镇扩权”乡镇，辖10个行政村，1个居委会，面积91.73平方公里。司徒镇工业以眼镜特色产业为主导，轻纺、线缆、化工等为辅，建有中国眼镜产业园、江苏省中小企业产业集聚示范区。农业方面建有农业产业园，中国最大的智能化种猪养殖基地，家庭农民合作组织和41家观光休闲农庄。司徒镇在土地流转和经济发展过程中，开垦鱼塘、基建建设、公共设施建设等占用了农业用地，使得粮食产量不断下降，目前政府已经有治理项目实施，但农业用地仍在减少，合理的土地规划对于乡村发展有促进作用，但过度占用农业用地对我国粮食产量有不小的影响，这是各地土地流转的通病，应当尽快治理。
（三）油坊镇
油坊镇位于扬中市境西南部，下辖16个行政村、2个社区，总面积62.93平方公里。油坊镇工业生产以制造组件为主，现定报企业66家，其中亿元企业16家;农业以种植养殖业为主，全镇小麦种植1.6万亩，已建成10多个养殖基地和生态农业合作社;林业方面，现完成造林560亩，农田林网改造1500亩，建有农民绿色休闲公园，采摘园等。
2017年，油坊镇土地流转面积创历史新高，稻麦种植流转土地1.6万亩，占总耕面积的70%。2017年12月，油坊镇长旺村成立了扬中市第一家成立的整村推进组建的土地股份合作组织，土地流转率达100%。收益按“保底收益+按股分红”的方式，农户每年可得每亩500斤粳稻的计价收益和经营收益的60%分红。农户普遍反映零散土地的收益远小于外出打工，因此村内主要劳动力还是外出务工的居多，近年家庭农场、农业合作社以及土地流转大户的小规模经营使得部分闲散土地集中起来，但规模经营所需的贷款审批流程复杂、技术培训不到位，农业保险不完善等问题大大抑制了家庭农场、合作社、示范园等的发展，很大程度上降低了流入方的积极性。
三、镇江市农村土地流转问题及原因
通过文献研读和实地调研发现，镇江市作地处经济发展大省江苏，由于其土地流转开始较早，在政府政策的扶持、农户的积极响应下，土地流转机制已经逐步完善，新型经营主体也颇具规模，对比大多数学者研究的一些流转相对较晚，发展较慢的省市地区，该地区存在的问题又有一些不同。从土地流转制度不断发展完善的角度看，针对镇江市的实际情况，在土地流转的具体实施过程中存在以下几点问题。
（一）合同规范性有待加强
近几年由于法律法规的不断完善，政府的管理逐渐加强，合同的签订也得到重视，部分地区合同的签订率达到百分之九十以上。但同时我们也发现，有些合同并不规范，这主要集中在农户与农户之间的流转，在与龙头企业和集体流转的过程中合同的规范性远大于小规模个户之间的流转，这说明农户的权责意识弱，也导致了村民之间纠纷的增加。原因主要在于农户的学历水平较低，对流转的法律意识较弱，当真正出现农业补贴、粮食收益变动较大、土地流转价格上涨等问题时合同的不规范便会对流转产生负面影响。 （二）非农化、非粮化问题的存在
由于农业收益低，农民文化水平普遍偏低等问题，农户们对于土地的保护珍稀程度一直不高，在提出农业改革之后，非农化非粮化问题日趋严重。作为土地的流入方，为追求高效益，破坏农地原有的土地面貌，有些村镇政府存在为“响应”国家政策，盲目追求土地流转的比例，导致土地因商业资本的投入带来的非农化非粮化。对于土地的非农化非粮化问题是否会造成国家国家粮食安全，很多学者都提出了自己的观点，笔者认为农地的非农化非粮化是土地流转制度不完善带来的，并非该制度的负效应，我们应当理性看待此类问题，通过不断完善制度，加强管理监督，减少该问题对粮食安全带来的影响。
（三）经营大户贷款难、保障少，积极性受挫
在对部分家庭农场主和养殖基地相关人员的调研中我们了解到农户规模经营所需资金筹集仍存在审批流程复杂、贷款金额小、政府补贴少的问题。大规模的经营土地无疑是需要大量资金运转的，这些流入方经营的土地少的有几十亩，多的有上千亩，贷款是必不可少的，但是由于地方的项目扶持力度不足以及贷款难导致的农户无法正常经营也是阻碍土地流转的一大问题。同时由于农业受自然天气影响大，恶劣的天气会导致农户利益受损，我们在提到农业保险的问题时农户觉得保险的赔付对于受到的损失来讲是杯水车薪。部分地区是政府全额出资来缴纳保险，还有些地区是政府和农户个人各出一部分，保费根据品种不同十几到几十不等，保额也和受损面积、生长期不同差距较大，从总体上看遇到自然灾害农户仍需个人承担大部分损失。
（四）新型经营主体专业化程度不高，经营管理体制不完善
新型农场，专业大户，农民专业合作组织等新型经营主体除了融资难以外还面临专业技术人员的缺少、经营体制的不完善等新问题。农村经营主体由于体制松散，专业化程度不高，融资难等问题带来了资金流动受限、难以形成产业链，导致发展缓慢。农户认为技术培训很有必要，但更重要的是针对性培训。实地调查结果显示政府对于农户的专业技能培训的频率和时长是很高的，但效果却不尽如人意，有些培训效果甚微，甚至毫无效果。经营水产养殖以及部分特殊的种植养殖的农户，既没有专家指导也没有行业内的人交流，只能靠不断尝试摸索经验，效率很低。这是由于一方面是我国处在农业转型期，对于新型农业主体的认识和研究程度不够深入，有些地方已经初具规模，还有些地方还在探索阶段;另一方面法律不健全，这导致了权责不明，管理松散也就可想而知了。在农村，村委会、农业合作社等组织机构都有法律约束，而集体经济组织因不同于其他组织无法可依，由村委会代为法人行使各项职能和权力并非长久之计。
（五）部分农产品回报周期长，流入企业信用没有保障
部分农作物如苗木等生长周期长导致投资回报周期长，所以农民要在几年后才有收益。为更好地利用土地资源，促进资金流动，部分村镇发展林下经济如句容市的林下种植业和养殖业，取得了可喜的成果。还有些村镇采取建立土地入股分红，如油坊镇的土地股份合作组织，采用“保底收益+按股分红”为农户收入提供保障。然而还有些地区由于将大片土地流转给企业进行苗木种植，流转周期长，苗木变现慢所以就出现了租金拖欠问题，政府采取上诉和垫付等方式，但农户的利益受损，这对未来土地流转的规模化经营有很大负面影响。
（六）流入户对土地的伤害程度大
三权分立下的土地流转，所有权归集体，承包权归流出户，而经营权则归流入户。流入土地期限大部分集中在3～10年，流入户则只在乎眼前利益不考虑土地的持续性，或因缺乏耕地保护和可持续发展意识改变农地用途导致土地质量下降，使得土地在流出后产量、肥力等都会减少，对土地造成的伤害只有流出户自己承担，农户的利益无法得到保障，目前有些地区该问题已经显露出来，大多数地区还在流转期限内，这将成为土地质量的一个隐患。
四、关于完善镇江市土地流转的措施和建议
镇江市地处长江南，长三角北，既不同与苏北的农区型农业，也不同于苏南的城镇型农业，是典型的长三角城郊型农业。同时在镇江市内也存在地区差异，句容，丹徒偏向于农区型，而扬中，丹阳则偏向于城镇型。因此镇江市在发展农业时应坚持因地制宜，扬长避短，发展具有地方特色的现代农业。依托优越的地理位置和良好的基建设施，吸引了很多行业龙头企业和农民专业合作社的投资促进乡村旅游、现代农业和生态农业的发展，再加上农业剩余劳动力进城务工共同促進土地流转的迅速发展。发展过程中也存在诸多问题，新型农业主体专业性不高，中介机构服务机制不完善，合同的规范性，土地伤害程度大等问题互相之间也有很大的关联性，主要原因是农民文化素养较低，相关法律机制没有建立起来，权责无法明确，专业人员少。立足于该地区土地流转的实际情况，结合政府政策和相关文献研读，提出以下几点措施和建议，希望能为该地区完善土地流转机制提供思路。
（一）推动新型农业经营发展，拉动土地流转规模扩大
农业发展不应仅停留在数量，更应该提高质量，提高农产品的附加值，进行再生产再加工，延长产业链，将农产品品牌化是农业发展的新方向。这方面镇江市部分地区已经取得了可喜的成果，如丁庄葡萄、白兔草莓、丹徒黄桃等。也有许多地区还在探索阶段，应当学会学习和借鉴，努力发展具有地方特色的农业生产体系。推动“互联网+农业”的发展是一条切实可行的道路，通过实现便利化、智能化、物联化，为农业现代化发展注入新鲜活力。如今农业产业若想提高收益率，必须从土地资源利用效率入手，实行农产品科技化，生产过程机械化，使农业实现产业化、现代化。农业产业化现代化是在当前我国农业小户经营，家庭承包的基础上，联合散户，扩大经营规模，设立农业合作社，延长产业链，形成供销一体的农业经营模式。
（二）建立完善的中介服务机制和价格评价机制
完善的中介服务机制是信息流通、提高土地流转率的重要途径，价格评价体系的建立也有助于有助于实现资源的合理匹配。一方面中介服务平台的专业化应放在首要位置，有些地区服务平台的人员对政策机制等了解并不是很全面，土地流转自然效率低下，另一方面平台的基础建设应当做好，很多村民的了解渠道也仅仅是村委会，缺少专职人员，权责不清等问题都是影响农民流转积极性和流转效率的一大阻碍。这不仅仅是村民文化水平的问题，还有政府的人员配置，信息发布平台的不完善导致的。建立价格评价机制能有效提高资源利用率，土地的肥沃程度、流转时限、地质结构、地理位置以及土地预期价格、适合从事怎样的农业生产对土地价值的影响很大，通过专业评估团队进行土地价值评估，向市场发送信号，解决流入流出双方信息不对称的问题，减轻土地流转负担，消除未来农户纠纷隐患。流转前按实际情况评估土地价格，设置保底价，保障农户基本利益;流转中政府应当适当控制价格浮动，保证流转的持续性;流转后应定时公布最新流转价格，相关数据和政府政策，并调查农户对价格设定的满意程度，不断改善价格建立机制，使农户放心流转，提高农户流转积极性。 （三）加強各阶段的市场监督，健全相关法律体系
土地流转相关机构的管理松散，责任分担不明，合同不规范，土地流转后的破坏、滥用，流入企业的信用问题等都需要健全的法律体系来约束。由于我国土地流转还处于初期发展阶段，相关法律不健全，使得农户利益受损的事情屡屡发生，因此加强市场监督，健全法律体系是很有必要的。第一，加强投资企业信用监管，天王镇的绝大部分土地被企业流转去做苗木种植，但部分投资企业只看到眼前利益，资金流动出现问题就要拖欠农户的租金这类问题应坚决杜绝。第二，流入企业和农户为了个人利益最大化会改变土地用途，造成土地质量下降，在加强土地可持续化宣传和培训的同时更应该加强监管，向农业生态化现代化方向发展。第三，相关政府部门应请专业法律顾问进行合同拟定，对于小规模流转应在《土地流转合同示范文本》的基础上，根据地区情况个性化制定合同条款，大规模流转应请司法所和农经中心一同制定。合同应当保证准确无误并保证有备案登记，确保合同的法律效应，保障双方利益。第四，中介机构，农村合作组织和集体经济组织应当建立完善的法律制度，做到权责明晰，管理制度完善。
（四）开展农户专业技能培训，引进专业人才
根据抽样调查，家庭农场主和专业大户等规模经营的农户高中及以下学历占到58%，普通农户学历水平更低。农民文化素质不高，各组织专业人员少，农业产业化过程中管理水平，技术水平跟不上这些都会影响流转效率，出现诸多问题。农户技能培训需要集中重点的专业讲解，最好举办专业性讲座，培训要具有针对性，根据农户需求进行相应的技术培训，带领农户去其他优秀示范组织学习成功经验，开展农户农业技能培训，可以有效提高资源利用率，是发展现代农业，生态农业农业产业化的基础。
（五）完善农村社会保障体系，健全农业保险机制
农民对于土地的依赖性是很高的，很多人将土地作为最后的保障，建立和完善农村社会保障体系有助于降低农户对于土地的依赖程度。然而当前农村社保体系由于资金少，覆盖面小等原因，农户对社保的接受程度不高。完善农村社保体系也是我国目前解决三农问题的一个大方面，国务院在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出将全面取消由农村户口和非农户口性质不同而衍生的蓝印户口，这意味着农民将非农市户口所有者同样享受医疗保险和养老保险。由此必将加大该部分的资金投入，应该由国家财政，地方财政，社会以及农民自身共同承担。
五、结论与展望
土地流转是实现农业现代化的必经之路，在实践和摸索的过程中必然会有问题的出现，积极解决暴露的问题，不断调整前进的步伐和实践方法是现阶段最应该做的事。各地土地流转存在一些通病，也有很多个性化的问题，究其根源也是千差万别，因此各级政府不能盲目跟着其他地方，应当深入地方实际，找到问题根源，因地制宜解决出现的问题。新型经营主体是农业土地流转中的一股新动力，若想做好产业化现代化，扩大规模，招商引资是很有必要的，专业人员不可或缺，农民利益必须保障。只有抓住病因，发挥政府的领导监督作用，才能做好我国农村土地流转，推动农村改革建设。
参考文献：
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[3]范灵，陈永清，朱建军，魏志祥.镇江市生态农业发展路径研究[J].价值工程，2018（36）.
（作者单位：南京林业大学经济管理学院）
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