创新视角下装备制造产业政策功能性转型路径探讨

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　　 摘要：装备制造产业的发展与转型升级依赖于核心关键技术的突破。在发达国家技术挤压和后发国家追赶的双重压力下，技术创新的形式和方式发生转变，技术创新的风险性和不确定性加剧，需要政府通过产业政策的方式补充市场创新机制的不足，传统的选择性产业政策不利于装备制造产业技术的自主创新，亟需向功能性产业政策转型。文章从创新的视角，对装备制造产业政策向功能性转型进行探讨，以期为装备制造核心关键技术突破创造条件。
　　 关键词：装备制造;产业政策;选择性;功能性;创新
　　 一、引言
　　 装备制造业又称装备工业，是指为满足国民经济发展和国防建设需要而提供各种技术装备的产业总称。装备制造业作为制造业的核心，产业关联度高、带动性强、涉及面广，其发展水平的提高有利于促进产业结构升级和技术进步，提升国民经济运行的质量和效益，增强我国的综合国力。装备制造业作为制造业的核心，面临核心技术受制于人和后发国家追赶的双重压力，产业技术的一些关键领域对外依赖较大，大多依赖进口，尤其是具有战略意义的重大装备制造。亟须通过自身的核心关键技术创新，推动中国由制造大国向制造强国迈进。在市场机制尚不完善和市场失灵存在的前提下，需要政府以产业政策的方式弥补市场不足，推动技术创新，实现产业高质量发展的目标。
　　 产业政策是政府在一定时期内，为了实现一定的经济目标，采取的一列直接或间接、支持性或限制性措施的综合。产业政策可分为选择性产业政策和功能性产业政策，选择性的产业政策是政府对选定的产业或企业以补贴、税收、法规等形式进行资源配置的产业政策，政府具有干预性和主导性。功能性产业政策是基于特定目标的面向所有产业和企业的以弥补市场失灵为重点的产业政策。功能性产业政策通过建立科技信息交流、共性技术研发平台，提供人力资源培训和研发补贴，弥补市场在公共创新领域的不足。功能性产业政策的普适性特征使其在强化创新驱动，加强基础研究，建立创新机制，提升产业竞争力方面具有重要的作用。长期以来，装备制造产业政策以选择性产业政策为主导，在支持和激励创新，营造创新机制环境方面不能适应产业发展的需要，因此，装备制造产业政策需要向功能性产业政策转型。
　　 二、装备制造产业政策功能性转型的必要性
　　 （一）创新的自主性
　　 选择性产业政策基于后发优势而对创新进行干预，在工业化进程初期，装备制造产业技术与发达国家具有较大差距，技术“模仿”和“学习”的对象比较明确，技术路线较为清晰，而市场机制尚不健全，需要政府通过选择性的装备制造产业政策促进产业技术创新。在工业化的中后期，装备制造产业技术与发达国家的差距不断缩小，后发优势逐渐消失，部分装备制造技术处于技术共享前阶段，选择特定企业和技术路线进行创新的风险和难度极大，需要自主创新掌握核心关键技术，在新一轮科技革命和产业革命中加大对创新的支持和激励，创造良好的创新生态，推动装备制造产业的核心关键技术突破。因此，需要选择性的装备制造产业政策向功能性的产业政策转型。
　　 （二）创新的不确定性
　　 创新的正外部性为装备制造产业政策的实施提供了依据，随着装备制造产业技术的发展，部分技术已经处于世界领先地位，进一步的技术创新具有高度的不确定性，产业技术的研发风险大，传统以选择性产业政策为主的装备制造产业政策很难挑选出满足未来市场需要的技术路线和产品，以直接补贴、税收优惠促进创新的方式甚至会导致企业忙于争取补贴而失去创新的原动力，对企业创新的保护不利于市场竞争，甚至会削弱企业的创新能力，阻碍企业以市场需求和竞争为导向的技术创新。特定技术和产品的创新难以预测，很多新兴领域的新技术、新產业、新产品并不是政府项目培育和扶持的结果，而是市场竞争的结果。需要微观经济主体通过市场竞争的方式取得颠覆性突破，但通用共性技术发展方向相对清晰，通过支持通用共性技术的研发，为关键核心技术的突破提供基础，这也是装备制造选择性产业政策向功能性转型的作用方向。
　　 三、装备制造产业政策功能性转型的路径
　　 （一）减少对市场干预，完善有利于创新的市场机制
　　 选择性的装备制造产业政策代替市场进行资源配置，对市场具有极强的干预性，创新的风险性和不确定性决定了技术创新无法通过选择性产业政策的培育和扶持获得，需要微观的市场主体通过竞争和不断试错的过程获得技术创新。收缩选择性装备制造产业政策的数量和范围，使市场在资源配置中发挥决定性作用，减少对微观市场主体的直接补贴和税收优惠，加强知识产权保护，建立和强化市场良好运转所需的各项制度，通过促进市场创新机制的完善为企业营造良好的创新环境。在战略和关乎国家安全的领域保留部分选择性产业政策，推动选择性产业政策向有利于市场创新机制完善的功能性产业政策转型，加快实施创新驱动发展战略，在市场主导的前提下发挥补充和完善市场机制的作用。
　　 （二）建立完善的技术创新基础设施
　　 技术创新的基础设施是开展技术创新的载体，包括国家实验室、国家共性技术研究平台、科技服务公共平台和技术转移平台等。加强平台建设，完善平台运行的治理机制，在科学研究和通用技术研发方面补充市场创新机制的不足。增强国家实验室的独立性，使国家实验室拥有独立于大学的人事、财务、和管理，依靠跨学科、广泛合作和国家专项资金支持承担任任务导向型和战略性前沿技术的研究工作。引入市场化的投资促进研究机构的共性技术研发，加大共性技术研发机构的资源投入。
　　 （三）加强共性通过用技术研发
　　 装备制造核心关键技术的源头在共性通用技术，具有竞争前性质的通用共性技术的有效供给是装备制造核心关键技术取得突破的关键。共技术的非典型技术和非典型科学的特征使其常常成为科学向技术转化的关键一环，解决技术障碍有利于装备制造产业技术取得突破。共性技术的研发具有较强的正外部性和风险性，微观市场主体不愿或缺少必要的资金和能力涉足共性技术研发，需要政府通过有效的共能性产业政策支持和引导发挥作用。加强对共性技术研发的支持力度，改革科技财政资金管理体制，构建国家科学基金、创新基金，通过共性通用技术创新任务导向提高科技领域财政资金投入的效率，解决装备制造产业发展中的共性通用技术障碍。
　　 （四）加强共性通用技术扩散服务建设
　　 技术扩散服务是国家科技服务体系建设的重要内容，推动通用技术扩散，使已经形成的共性通用技术向企业扩散和应用，提升装备制造企业的产业技术水平，推动核心关键技术研发取得突破性进展。加强国家和地方不同层次的技术扩散机构的建设，完善技术扩散机构的运行机制，通过共性通用技术的传递和协调应用向企业扩散。综合技术信息的收集、技术咨询和技术服务，支持先进共性通用技术的成果转移与转化。
　　 （五）加强技术创新的人才队伍培养
　　 核心关键技术的研发和扩散需要专业技术创新人才队伍发挥作用，人才队伍的建设和培养是关键核心技术能否取得突破的关键，也是选择性装备制造产业政策向功能性转型以补充市场机制在技术教育、人力资源培养等方面的不足。首先，培养基础技术科学研究人员需要整合高校、科研机构的教育资源，同时也要具有参与应用企业技术研发的实践经验，使人才培养既有通用、共性技术的研究基础，也要掌握关键核心技术的应用方向。其次，完善技术创新人才培养层次，构建良好的职业教育体系和产业工人队伍。最后，完善创新人才培养的激励机制，建立有利于技术创新队伍培育、发展、壮大的制度环境和创新氛围。
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　　 （作单位者：燕山大学公共管理学院）
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