我国行政区划改革研究综述
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摘要：行政区划是国家权利再分配的基本框架，是实现国家治理的重要手段。改革开放以来，我国城市经历了频繁而又广泛的调整，为我国行政区划改革积累不少实践经验。与此同时，学界中对行政区划改革的讨论也在各个领域中纷纷展开，并取得了很大的进展。通过归纳和梳理近年来我国行政区划改革的研究成果，可以从系统上把握当前研究动向，为行政区划改革研究的发展提供一些借鉴与经验。
关键词：行政区划;改革;研究综述
行政区划作为国家实现分级治理的重要手段，是国家治理体系的有机组成部分，具有行政管理和社会经济管理的双重属性，在国家政治活动中占有重要的地位。改革开放以来，我国行政区划一直处于不断优化的动态过程，改革范围涉及到省级、地市级、县级、乡镇级等各个层面。目前学术界对行政区划改革的研究众多，并出现了一系列具有代表性的研究，为能更深入了解我国行政区划改革现状，系统性地把握我国行政区划改革趋势，本文以行政区划改革为主题用中国知网（CNKI）进行文献检索，并从行政区划改革历程、改革的动因、改革的形式、改革存在的问题及改革趋势等几方面进行总结和梳理。
一、行政区划改革历程研究
行政区划调整在我国城市化的发展进程中扮演了重要的角色，学者们分别从不同的角度来对行政区划的改革历程进行了探讨。有的学者从整体性的视角来研究我国行政区划改革，概括并划分出我国不同时期行政区划改革的不同特点。张莉等（2014）根据行政区划调整的频繁程度把全国范围内的行政区划改革划为三个阶段：第一阶段是1997～2004年，此阶段的调整特征是以扩大城市市辖区规模为主;第二阶段是2005～2010年，此阶段的调整特征是区县间调整的量逐渐增多，但总体的调整数量却呈下降趋势;第三阶段是2011～2019年，这一阶段行政区划调整频率又逐渐上升。与之相似，朱建华等（2015）梳理了1978年以来中国县级以上行政区的数量变化，根据变化特征和规律划分出四个发展阶段。与之不同，吴建民等（2018）从时间发展维度上将2000～2016年中国县级行政区划的调整划分为平静期（2000～2007年）和活跃期（2008～2016年）两个阶段。还有学者以行政区划改革具体方式为切入点研究行政区划改革历程，魏衡等（2009）从撤县设区的视角，总结了我国城市化进程中的行政区划改革在不同阶段所表现出的不同特点，认为撤县（镇）设市主要有1980年代前、末期和1990年代中期三个阶段的活跃期;撤县（市）设区有1980年代前期（以设立地级市后的设区调整为主）和1990年代后期及其以后（调整范围主要集中在我国大、特大城市地区）两个高峰阶段。还有学者从局部的视角来探究单个地区行政区划改革演变历程，张践祚等（2016）以尺度重构理论为分析框架，对广东省改革开放以来行政区划改革的历程划分为三个阶段，并通過解析行政区划改革的动力机制来判断出其未来的发展方向。
总的来说，学者们在研究行政区划改革的历程时选用了不同的方法和研究对象，从整体性视角来研究我国行政改革的历史发展脉络，能在宏观上系统地把握我国行政区划改革的大体方向及前进趋势，通过局部的个案分析来研究地方行政区划改革进程，能更深入地了解地区改革跟国家改革发展方向的契合度，保证地方行政区划改革在国家总体思路下进行。
二、行政区划改革的动因研究
学界中对于影响行政区划改革主要因素的研究，总体上可以归纳以下为三类。
一是立足于政治角度上的研究。学者王雪丽（2012）以官员追求晋升为视角来研究地方行政区划改革，发现在我国“以级别定权力”的政治体制背景下，行政级别是地方政府权力设定的首要依据，升级至更高的行政级别以获取相应的权力成为地方政府积极进行政区划调整改革的重要动因，此类现象被称为政府“升级锦标赛”。同时由于副省级市的行政级别比下辖县的行政级别高出半级，在地方“升级锦标赛”和财政性分权的激励下，地方政府可以通过对辖区经济进行调控和干预，达到地方财政收益的最大化的目标，因而地方官员往往更热衷于关注撤县设区（高祥荣，2015）。此外，随着中央权力的不断下放及地方自主性的不断增强，下级政府拥有了更多的资源和更大的权力空间来与上级政府进行讨价还价。学者张践祚等（2016）以近年来中国行政区划调整现状为基础，通过建构政府区划决策——收益、上下级间的方案“协商博弈”两个模型，解释了上下两级政府在区划改革中的博弈行为，指出上下级政府在区划改革过程中都会优先去实现自身更大的预期净收益，追求更多的预期净收益是推动两级政府进行行政区划改革的基本动力。与之相应，叶林等（2018）通过南湾市江城区撤市设区的案例，深入探讨在撤市设区过程中呈现出的上下级政府间谈判与博弈，发现撤市设区不仅是表面上的称谓改变，更是涉及到了地方政府组织的整体性重组，因而诱发上下级进行协商谈判。在谈判过程中，下级政府不再处于言听计从的地位，而是综合运用自身的资源和策略同上级政府展开谈判，以争取最大的利益，并最终影响政府组织重构的格局。这种博弈现象在撤县设区的过程中表现得更为突出，有学者认为行政区划改革中的被撤县实际上处于两种状态：主动适应和被动调整。主动适应型的被撤县更有可能顺应城市化的发展，而被动调整的被撤县则由于不是因城市化进程所需而仅是根据上级政府发展意愿被调整的，通常会在实践中与城市化的发展背道而驰，从而激化上下级政府之间的矛盾冲突（高琳，2011）。
二是立足于经济发展角度上的研究。有学者认为行政区划改革与地方经济增长之间呈正相关，两者相互影响、相互促进的，通过行政区划的调整，可以扩大城市市区人口规模和行政空间的范围，还能使各要素合理流动，提高资源配置效率（张莉，2014）。魏衡（2009）认为“行政区经济”是诱导行政区划改革的直接原因，地方经济利益的扩大发展意味着能够获取更大的政治利益，行政区划改革带来的不仅是空间的扩张、城市行政等级的提升，更是更多更大的发展机会，因而，地方政府总是特别热衷于关注行政级别的变动和行政区范围的扩大。游士兵，祝培标（2017）通过分析1997～2014年长江流域的县级市统计年鉴数据，发现“县改区”政策确实能够给县域经济注入活力，并且政策实施的时间越早，对经济促进作用越明显。可见，通过改革行政区划来促进当地经济增长是地方进行行政改革的重要动机。然而，行政区划调整对区域经济增长的影响也并非总是正面的，原因在于行政区划调整既有收益也有成本，仅是表面的调整而无内部实质性的整合是不会取得促进经济增长的效果（高玲玲，孙海鸣，2015）。此外，刘云刚等（2014）以中山市为例，分析了行政区划改革的城市化效应;李郇（2015）、金中坤（2015）通过比较研究，对撤县设区对城市经济增长和服务业发展的影响进行了探究，认为提高城镇化水平的需求是行政区划改革的推动力。 三是立足于政策驱动的研究。行政区划改革的研究众多，有不少学者从政策层面来研究其是如何推动行政区划的改革，朱建华（2015）认为行政区划格局的变革受多种因素的影响，政策因素也是推动行政区划改革的重要驱动力之一。吴金群等（2018）以浙江省为例，构建“设置标准—行政指令—需求匹配”的政策驱动机制，通过其分析政策在镇（街）行政区划改革中的作用机制，发现镇（街）一级的行政区划改革实际上会受到省级政府政策的直接影响。
从政治角度上来研究行政区划改革，可以揭示我国现行行政体制下行政区划改革背后的政治博弈以及政治运作逻辑。以经济效益为导向的研究，有助于理解行政区划调整背后的相关利益关系与城镇化进程之间的关系。然而，虽然目前也出现不少以政策驱动行政区划改革的研究，但目前这一视角尚未得到充分地发展和验证，因而对政策驱动过程的研究还有待进一步挖掘。
三、行政区划改革方式的研究
如何科学合理地进行行政区改革，也是学者们研究的关注点，有的学者主张强权扩县，推行以省管县体制代替市管县体制，而有的学者则主张改革现有的省制，增加一些新的省份。柴保红（2016）认为“省直管县”改革是行政区划改革的一个新的历史趋势和潮流，“省管县”要在全国各地上下全方位实施，并且同步实施强县扩权和强权扩县，扩大县一级地方政府的相关权力。而吴金群（2013）从省直管县的管理幅度、省级政区的规模和行政区划层级等方面出发，认为在我国目前行政区划背景下，省级政府直接管理县市级将会超过一般合理的管理幅度，增加管理难度，因此行政区划调整应该往增设直辖市、缩小规模过大省区以及进一步整合县级政区方向发展。在此基础上，杨林，薛琪琪（2017）以山东省为例构建分析模型，进一步探讨撤县设区与撤县设市两者的取舍之道，结果显示：“撤县设区”适宜在当县（市）与所属市的经济关联度及经济联系强度高时进行;“撤县设市”适合在当县（市）与所属市经济关联度高但经济联系强度低时进行;而当县（市）与所属市经济耦合度低但经济联系强度高时宜维持原状。此外，还有学者从空间生产与治理的角度研究了区界重组、国家级新区等新型改革方式的适用性及未来发展空间。
四、行政区划改革现存问题及未来趋势研究
在国家区域治理需要和地放政绩需求的双重驱动下，我国行政区划的调整频率越来越多，行政区划改革在适应和促进我国的城市化发展的同时，也面临着许多的问题。在与政府职能关系的协调上，行政区划改革调整会陷入政府内部职能与体制差异、城市公共权力如何配置的两大困境之中。其中，城市公共权力的配置困境具体表现在政府上下級间垂直权力的分配及政府和社会之间职能分担的问题上（高祥荣，2015）。在与城镇化发展的关系上，行政区划改革调整在促进城市规模扩大的同时，也会导致城乡边界出现模糊的问题，进而导致土地城镇化快于人口城镇化、产业发展成本被抬高、中小城市发展活力被抑制、基层政府发展自主权被限制等现象频生（范毅，2017）。在变更的法治依据上，行政区划的变革过程也存在着诸多不合理的地方，如行政区划建置不适应地方经济发展，行政区划变更所依据的法律规范滞后、不健全，行政区划变更程序不完善，存在跨级决定、忽视地方自主权的现象（马怀德，2016）。行政区划改革问题在以地方政府“升级竞标赛”式的行政区划调整表现得更明显，以权力和经济增长为导向的行政区划调整增加了地方政府运行成本、加剧了横向政府间的矛盾，加大了纵向政府间的管理难度，还会加重地方政府主要官员间的攀比心理，激化地区间矛盾（王雪丽，2012）。
对于行政区划改革当前所面临的困境，学者们以不同视角来对行政区划改革进行分析，并提出了未来发展的趋势。我国经济发展格局正在发生变化，以全面深化改革和国家治理现代化为导向的行政区域优化将呈现出新的发展逻辑。殷洁（2013）总结了近几年来区界重组的发生情况，认为区界重组正在取代撤县（市）设区和区县合并，成为我国区县级间行政区划改革的新趋势。吴建民（2018）认为行政区划改革的未来调整的趋势应是立足于空间治理，围绕城镇化、区域发展、边疆治理和民族地区发展等战略的要求展开。林拓（2018）等认为我国目前行政区划调整呈现出空间——体制双重提升的新趋势，但同时也面临因城市政区规模体系重塑和行政区划体制转换而引发的潜在风险，因此在今后的行政区划改革调整中，要从整体性治理的战略角度出发，以法治化为基础、以人民为中心、以统筹协同为关键、以过程管理为重点，构建更完善的行政区划优化新方略。
五、总结
总的来看，学界中对行政区划改革的研究成果丰厚，并都具有一定价值。从研究的视角上来看，学者们注重多学科的综合交叉运用，从管理学、政治学、经济学、历史学、法学、地理学等不同学科视角来对行政区划改革进行思考，从理论上丰富了行政区划改革研究成果。从研究的内容上来看，当前学者所研究的内容涉及省、市、县的行政区划改革，既有整体地从国家层面上来把握行政区划改革动向，也有针对单个地区的个案进行深入研究，增进对我国行政区划改革真实情况的了解与把握。从研究的方法上来看，学者们对行政区划改革的研究既有定性也有定量，增强了研究的可信度和科学性，同时也为今后研究提供了真实的、可靠的数据。
当然，现有研究还存在着些许不足，一是当前对于行政区划改革成效的研究，多以经济效果为导向，主要集中在城镇化发展及政府经济效益上，缺乏对于其他领域如人民获得感以及与之相对应的城市级别变更、政府职能转变等的关注。二是以静态研究为主，定性研究多于定量研究，缺乏实践性的实证研究，会导致理论高于现实，应进一步加强研究方法的技术性。三是缺乏针对不同调整方式在不同条件下的试用情况的研究，这容易影响行政区划改革的实际评估效果。四是对行政区划改革的背景研究关注不足，任何改革都是在一定的时代背景下开展的，行政区划改革问题的研究也需要站在新的历史角度来分析。因此本文认为，行政区划改革未来研究应进一步注重内容的广度和深度，加强定量的实证研究和具体个案分析研究;在国家改革总思路下继续强化对行政区划改革与政府相应职能的调整与转变的研究，以及增强对现有问题和对策的针对性、可行性分析。此外，随着基层治理转型以及乡村振兴战略政策的实施，乡镇撤并、以乡建镇、乡镇改街道等基层行政区划改革也将是研究的重要议题。 参考文献：
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（作者单位：广西民族大学政治与公共管理学院）
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